航拍的四川成都天府软件园。成都，中国西南内陆这座2300 多年历史的古城，正在驶入新型工业化、信息化、城镇化的科学发展快车道。摄影/ 江宏景

5月中旬，全国人大常委会委员、全国人大财经委主任委员李盛霖，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员彭森等组成的调研组到四川调研城镇化情况。

地处我国西南腹地的四川，辖区内地形地貌多样，既有平原，又有丘陵、山区，她的经济不如东部沿海省市，而总人口和农业人口数量在全国又属较多的省。基于这样的实际，四川新型城镇化道路怎么走？通过座谈、实地考察等，调研组了解到，四川省在推进城镇化中探索出许多创新做法。

因地制宜 梯度推动

说起本省的城镇化，四川省人大财经委主任委员陶生元高兴地对调研组表示，近几年四川省城镇化速度明显加快，“十一五”以来，城镇化率年均提高1.44 个百分点，2012 年年末全省城镇人口有3515 万人，城镇化率达到43.53%，比2000 年提高了17.2 个百分点，“四川城镇化水平与全国的差距出现了由扩大到缩小的‘拐点’，在全国的位次由第26位上升到第25 位。”

作为首批全国统筹城乡综合配套改革试验区，四川的城镇化有了实质性的进展。陶生元介绍说，四川省以此为契机，同步确定自贡市、德阳市、广元市和17 个县（市、区）开展统筹城乡综合配套改革梯度试点，开创了以城乡一体化发展为主要特征的城镇化发展新局面。

通过分类分层开展国家、省和市三级统筹城乡综合配套改革试点，四川逐渐找到符合自身情况的城镇化道路。调研组发现，四川统筹城乡的城镇化最明显的效果之一就是农民收入持续增长，城乡收入差距不断缩小，全省农民人均纯收入由2007 年的3547 元增至2012 年的7001 元，增长97.38%，城乡居民收入比由2007 年的3.13:1 缩小为2012 年的2.90:1。

在统筹城乡总体思路下，省内各地开展了各具特点的探索。

“各试点地区从实际出发，把握区域特征，在认真分析经济水平、城镇化进程、三次产业结构、城乡收入差距等基础上，不断创新实践，积极探索破解城乡二元结构的有效路径，理清了改革的内在逻辑和推进思路。”陶生元表示，四川省在充分总结成都全国统筹城乡综合配套改革试验区经验的基础上，针对平原地区、丘陵地区和边远山区的不同特点，确定不同试点地区统筹城乡综合配套改革的重点。

成都作为四川省唯一一个特大型城市，在统筹城乡发展中进行了全方位的制度创新，“从破除城乡二元结构入手，以推进城乡一体化为核心，实施了农村产权制度改革、社会保障制度改革、城乡统一的户籍管理制度改革三项核心制度改革，提出工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。”而自贡市则对大城区带小农村的丘陵地区统筹城乡改革发展路径进行了积极探索，重点在以新农村综合体为载体，着力新村建设；以全域规划为核心，着力小城镇建设；以城乡共享为目标，着力基础设施建设。对于地处山区的广元市，探索出山区林业综合开发、特色农业产业园建设等山区统筹城乡改革发展路径。

与此同时，陶生元也强调，四川省非常注重新型城镇化和新型工业化互动发展，促进产业集聚集中发展，形成了电子信息、装备制造、饮料食品等一批优势特色产业带，“为新型城镇化健康发展提供产业支持和强大动力，提升城镇化发展质量，避免城市‘空心化’。”

目前，四川省已形成以成都特大中心城市为核心，成都平原、川南、攀西和川东北四大城市群为主体形态，11 个大城市与24 个中等城市为骨干，60 个小城市与1700 个小城镇为基础的城镇体系。

善用改革 城乡一体

“新型城镇化的工作重点是城乡统筹发展，而统筹城乡发展的重要途径是改革。”李盛霖委员在调研时指出。

彭森委员则表示，“我想新型城镇化的主要任务或者判断标准主要有三条：一是城乡发展规划管理全域一体化。二是城乡要素自由流动的市场化。三是城乡基本公共服务的均等化。”

为加快改革，为实现城乡一体化目标探索经验，2007 年成都市获批全国统筹城乡综合改革配套改革实验区，国务院批复的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》允许成都市在9 个方面先行先试，其中包括构建新型城乡形态、创新统筹城乡的管理体制、健全城乡一体化的就业和社会保障体系、实现城乡基本公共服务均等化等。这为成都市城镇化乃至四川省确定的其他试点地区城乡统筹发展打开一扇方便之门。

调研组看到，成都市着力为城乡一体化建立起各种制度保障。比如，全域成都实行城乡统一户籍，农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，“进城落户几乎不附带任何条件，破除了长期依附在户籍上的城乡权利不平等，实现统一户籍后城乡居民享有平等的住房保障、社会保险、就业、政治权利和民主管理权利等基本公共服务和社会福利。”如今在成都全域，城乡基本医疗制度、基本养老制度实现了完全并轨。“在统筹城乡规划、推进基本公共服务均等化、农村产权制度改革等方面积极探索创新，取得明显效果。”调研组表示。

成都以国家实验区的优势走在了全国城乡统筹发展的前列，同时带动全省其他地区城镇化发展的效果也已显现。不久前，四川省政府先后出台《关于2013 年加快推进新型城镇化的意见》《2013 年四川省加快推进新型城镇化重点工作实施方案》，部署了具体的改革措施以推进基本公共服务均等化。“以前聚焦在城镇的扩张。现在的思路，聚焦在人。”四川省住房和城乡建设厅厅长何健在接受媒体采访时表示。“在城镇落户的农业转移人口，依法享有所在城镇居民享有的一切权利，承担相同的义务”是四川城镇化的内涵之一。

根据城乡一体化的目标，在四川农村的农民也将享受与城市的居民同样的基本公共服务。调研组了解到，在试点地区，农村的公共交通、水电气网、邮政通信、污水处理等正逐步纳入公共服务范围，就业、教育、医疗卫生、文化体育、社会保障、住房等领域的城乡差距不断缩小。“四川取得了有益的经验和做法，也为全国城乡统筹发展提供了经验和示范。”陶生元说。

遭遇制度障碍 改革需深化

城镇化绕不开农村人口转移这一核心问题，中央多次强调城镇化必须是人的城镇化。正因为如此，长期城乡二元的体制机制若不改变，城镇化则举步维艰、名不副实，而在这些需要改革的制度当中首当其冲的是户籍制度。

“农业转移人口转化为城镇居民，表面上是户籍问题，本质上是改革依附在户籍制度之上的各项社会福利和保障制度。”彭森委员道出了改革户籍制度的根本目的。

四川省在推进城乡统筹发展的城镇化中，就遭遇了这一难题。“户籍制度本身之外附加的公共服务和社会管理功能短期内难以有效剥离，城乡差异的就业、收入分配和社会保障制度仍然是进城务工人员和农村居民身份转变的重要障碍。”陶生元表示。

而在农民方面，与其身份密切联系的土地权益，该如何科学流转也是城镇化必须解决的问题。四川省有关部门向调研组反映，由于农村集体土地产权权属、运行管理和权益保护等方面仍需要完善和进一步改革，农村集体土地财产权利保障和实现机制尚不完善。由于国有土地与集体土地产权权利不对等，地方政府、集体和农民不是平等的合约议价主体，农民在土地增值收益中分享比例偏低。

“长期以来，中国城乡二元结构之所以难以破解，关键在于城乡要素交换关系不平等。”彭森委员对记者表示，积极稳妥的推进城镇化，最核心、最紧要的是按照“十二五”规划纲要所提出的，要着力“完善城乡平等的要素交换关系”，通过新的制度设计，恢复农村生产要素和资源参与市场平等交换的“权利”。这些生产要素中最主要的是土地。

对此，陶生元建议，为保证确权质量和有效化解基层矛盾，应对农村产权采取实测确权，在实测确权颁证的基础上，稳妥推进农村集体建设用地使用权、农村居民房屋、农村土地承包经营权、林权、农村小型基础设施产权抵押贷款。并且，以省级行政区划为单位建立统一的农村产权交易平台，形成统一的交易规则和交易流程，促进农村产权公正、公开、顺畅流转。

“稳妥探索有利于新型工业化、新型城镇化和农业现代化发展的用地制度改革，探索在更大范围内设置城乡建设用地增减挂钩项目区。”此外，四川省有关部门结合实践提出建议，在全国范围内逐步推行耕地保护经济补偿办法，设立由新增建设用地有偿使用费、土地出让金、集体建设用地出让收益、其他政府财政资金等构成的耕地保护基金。（本刊记者／谢素芳）