关于全国人大常委会的组织制度和议事制度

        全国人大常委会的组织制度和议事制度，规定在现行宪法和其他几部有关的法律中。宪法对全国人大常委会的组织、职权、活动原则和基本工作程序，专门委员会的组织和职责，作了规定。1982年12月五届全国人大五次会议颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》是根据宪法制定的一部基本法律，它对全国人大常委会和专门委员会的组成、活动原则和工作程序，作了进一步规定，成为一项法律制度。1987年六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》根据宪法和全国人大组织法，专门就全国人大常委会的议事程序作出具体规定，使之更具可操作性。
        全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关。由于全国人大代表将近3000人，人数较多，不便于经常开会讨论决定问题，全国人大一般一年只召开一次会议，只能对国家最重大的问题进行讨论，作出决定。为了使最高国家权力机关能够经常性地开展工作，全国人大设立了常务委员会，作为它的常设机关，在全国人大闭会期间，依照宪法规定行使最高国家权力机关的有关职权，以保证国家机器正常有效地运转。全国人大还设立了若干专门委员会作为它的常设专门机构。各专门委员会受全国人大领导，大会闭会期间，受全国人大常委会领导。

        一、关于全国人大常委会的组织
        （一）常委会的组成
        全国人大常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员组成，由全国人大会议在全国人大代表中选举产生，可以说，常委会组成人员是全国人大的常务代表。全国人大常委会组成人员的产生，过去一直实行等额选举，从七届全国人大一次会议开始，常委会委员由差额选举产生。全国人大常委会每届任期同全国人大相同，都是五年。但两者的具体任期略有区别，宪法规定，全国人大常委会“行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。”这就是说，新的一届全国人大一次会议开始时，上届全国人大任期即告结束，但是，上届全国人大常委会的任期并未同步结束，在新一届常委会未选出前，它仍需继续行使职权到新的一届全国人大常委会产生为止，这一期间，如果国家生活中出现必须由常委会审议决定的事项（如紧急任命驻外大使），常委会仍要开会行使职权。这样规定，是为了避免因换届而导致最高国家机关工作的中断。依照废除领导职务终身制的原则，现行宪法规定，委员长、副委员长连续任职不得超过两届。
        全国人大常委会向全国人大负责和报告工作。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员，有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。
        为了保证全国人大常委会对行政机关、审判机关和检察机关的工作进行有效的监督，常委会的组成人员能够集中精力从事人大工作，宪法规定，常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须辞去全国人大常委会组成人员的职务。九届人大期间，国务院任命了一批富有经济工作经验的领导干部作国有大中型企业的特派稽查员，其中一名为全国人大常委会委员。由于特派稽查员从性质上属于行政职务，经向国务院领导提示，免去了这位委员的稽查员职务。
        六届以来，全国人大常委会组成人员的名额为155人，其中相当一部分同志年龄偏大，为了加强全国人大常委会经常性的工作，提高议案的审议质量，本届全国人大常委会组成人员增加了20多名50岁以下、富于业务专长的委员，常委会组成人员名额也增加到175人。这是完善人民代表大会制度的一个重要举措。
        （二）委员长会议
        全国人大常委会会议是定期举行的，为了便于处理常委会的日常工作，全国人大组织法规定，全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，负责处理常委会的重要日常工作，包括：决定每次会议的会期，拟定会议议程草案；对向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议；指导和协调各专门委员会的重要日常工作；处理常委会其他重要日常工作。委员长会议由委员长召集和主持。委员长可以委托副委员长主持会议。
        （三）全国人大专门委员会
        专门委员会是全国人大根据需要设立的常设专门机构。依照现行宪法规定，六届全国人大设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会，七届全国人大增设了内务司法委员会，八届又增设了环境与资源保护委员会，九届再次增设了农业与农村委员会，共九个专门委员会。
        各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，其人选由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，全国人大常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由委员长会议提名，常委会通过。
        宪法和全国人大组织法具体规定了各专门委员会的职责。总体说，各专门委员会是协助全国人大及其常委会行使职权，包括：在全国人大及其常委会领导下研究、审议和拟订有关议案；协助全国人大常委会行使监督权，对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，进行检查监督。
        除此以外，法律还对两个专门委员会赋予了特殊职责：
        民族委员会还要审议报请全国人大常委会批准的五个自治区的自治条例和单行条例，向全国人大常委会提出报告。并对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议。
        法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案；其他专门委员会就有关的法律案进行审议，  向法律委员会提出意见，并印发全国人民代表大会会议或者常委会会议。
        各专门委员会都相应制定了议事规则，根据法律的规定，对本委员会的议事程序作出进一步的具体规定。
        （四）代表资格审查委员会
        全国人大代表由各省、自治区、直辖市人大和解放军以及香港、澳门特别行政区选出后，还需要有一个机构对当选代表的资格是否有效进行审查。全国人大组织法规定，全国人大常委会设立代表资格审查委员会，由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议在常委会组成人员中提名，常委会通过。
        代表资格审查委员会负责对代表的选举是否符合法律规定进行审查，向常委会提出报告，由常委会确认代表资格是否有效。代表资格审查委员会对代表资格进行审查时，主要是审查代表有无选举权利（即本人是否有选举权和被选举权）、是否获得法定的当选票数、选举时是否采用了差额选举、投标方式是否符合选举法的规定等。经审查，符合法律规定的，予以确认代表资格，不符合的则不予确认，由选举单位另行选举。七届人大期间，有一个自治区选举全国人大代表，由于适用法律不当，选出的五位全国人大代表所得选票没有超过自治区人大全体代表的半数，因而代表资格审查委员会没有确认他们的代表资格。这五个代表的空缺，由自治区人大二次会议另行选举得以解决。至于当选代表本身有无缺点错误，不属于代表资格审查委员会的审查范围。如果代表确有错误或违法行为，不适宜当代表的，可以由原选举单位依法予以罢免。
        为了保证全国人大及其常委会工作的运转，根据全国人大组织法和有关法律规定以及实际需要，常委会设立了若干工作机构，为全国人民代表大会会议、全国人大常委会会议、委员长会议服务，为全国人大代表和常委会组成人员依法行使职权服务，这些工作机构有：
        --办公厅是全国人大常委会的办事机构，其主要职责是：承担全国人民代表大会会议、全国人大常委会会议、委员长会议的各项筹备和会务工作；受委员长会议的委托，拟订有关议案草案；组织办理代表提出的建议、批评和意见；承担全国人大常委会同地方人大常委会联系的工作，承办全国人大及其常委会同外国议会、议会国际组织的交往联系工作；负责全国人大及其常委会的新闻发布和宣传工作；办理和接待全国人大代表和人民群众的来信来访等工作。
        办公厅设有一个副部级的研究室。其主要职责是围绕全国人大及其常委会审议的议题开展调查研究，提供研究咨询报告；开展对人民代表大会制度和外国议会的研究；负责人大和常委会会议的记录和简报、人大常委会重要文件的起草工作等。
        --法制工作委员会是全国人大常委会的法制工作机构。全国人大法律委员会没有单独设立办事机构，法工委的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。法工委的主要职责是：1．受委员长会议委托，拟订有关刑事、民事、国家机构以及其他方面的基本法律草案。2．为全国人大和全国人大常委会、法律委员会审议法律草案服务。对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究，征求意见，提供有关资料，提出修改建议。3．对省级人大常委会及中央有关国家机关提出的有关法律问题的询问，进行研究答复。4．研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案。5．进行法学理论、法制史和比较法学的研究，开展法制宣传工作。6．负责汇编、译审法律文献等。
        --预算工作委员会是全国人大常委会的工作机构。其主要职责是：协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作，受委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作，协助财政经济委员会承担有关法律草案审议的具体工作等。
        --香港基本法委员会和澳门基本法委员会是全国人大常委会下设的工作机构。香港基本法委员会由内地和香港人士各六人组成，澳门基本法委员会由内地和澳门人士各五人组成，这些组成人员由全国人大常委会任命，任期五年。其主要任务是，分别就有关香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法有关条文实施中的问题进行研究，向全国人大常委会提供意见。两个委员会的工作制度是，基本法实施中发生问题就启动工作，没有问题就不工作。1999年初，香港终审法院在审理内地人士在港居留权案件时，由于此类案件涉及中央管理的事务和中央与香港特别行政区的关系，终审法院应当提请全国人大常委会解释法律，但终审法院没有这样做，它自己的解释又违背立法原意。在这种情况下，全国人大常委会经征询香港基本法委员会的意见，对香港特别行政区基本法第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项按立法原意作出法律解释，从法律上进一步明确了香港永久性居民在内地所生子女的居留权问题。

        二、关于全国人大常委会的议事程序
        程序是民主的运作形式，也是民主的保障。为了保证全国人大常委会严格履行宪法和法律赋予的职责，法律和议事规则规定了常委会的议事程序。宪法规定全国人大常委会有二十一项职权，通常将这些职权概括为四个大的方面，即国家立法权，选举任免权，重大事项决定权和监督权。由于这些职权的行使，都关系到国家全局和广大人民群众的根本利益。因此，无论在法律的制定还是其他重大问题的决定上，都必须由常委会全体组成人员按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集体决定问题，以求真正集中人民的共同意愿，代表人民的根本利益。常委会的议事程序，从启动到作出决定，始终贯穿着按照民主集中制，集体行使权力的原则。
        （一）关于全国人大常委会的会议制度
        议事程序首先涉及会议制度。全国人大常委会集体行使权力，决定了任何法律的制定和重大问题的决定，都必须通过开会来解决。不开会审议、讨论，任何决定都无由作出。
        全国人大常委会会议一般每两个月举行一次。过去常委会举行会议的时间不确定，有时在双月，有时在单月；有时在上中旬，有时在下旬。为了便于常委会组成人员安排工作，现在一般在双月下旬举行。每次常委会的会期，根据会议议程多少确定，一般为5至7天左右。此外，如有特殊需要，委员长会议可以临时召集常委会会议。
        常委会会议由委员长召集并主持。委员长可以委托副委员长主持会议。
        常委会会议必须有全体常委会组成人员过半数参加，才得举行。这就是通常所称的“合乎法定人数”。过半数，就是必须多于半数，少于或等于半数，不能举行常委会会议。为了保证常委会会议的顺利举行，常委会议事规则和常委会组成人员守则规定，常委会组成人员必须出席常委会会议。因病或其他特殊原因，不能出席常委会全体会议的应通过办公厅向委员长请假，不能出席常委会分组会议的应向分组会议召集人请假。每次会议由办公厅将会议出席情况印发常委会组成人员。
        常委会有列席制度。常委会举行会议时，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院负责人，不是常委会委员的专门委员会组成人员，各省、自治区、直辖市人大常委会主任或副主任一人，列席会议。全国人大代表、其他有关部门负责人，经邀请可以列席会议。列席会议人员有发言权，没有表决权。
        常委会有旁听制度。从七届全国人大常委会第二次会议开始，每次会议都邀请工会、妇联和共青团等群众组织的人员旁听。旁听人员没有发言权，如果他们对常委会会议正在审议的议案有意见，可以书面向常委会工作机构提出。
        关于常委会会议的形式。为了充分发扬民主，提高会议效率，常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。三种会议形式各有不同作用。
        全体会议是常委会全体组成人员参加的会议，主要任务是听取各项工作报告和对议案的说明，对常委会会议审议的各项议案进行表决。
        分组会议是常委会组成人员按组进行审议讨论的会议。八届以前，每次常委会会议分为四个组，九届以来分为六个组。分组会议人数较少，便于委员充分发表意见，这是常委会审议讨论各项议案和报告的主要形式。
        联组会议是在分组会议基础上召开的各组联席会议，主要任务是交流分组会议审议的情况和意见，对议案和报告所涉及的主要问题，特别是有意见分歧的问题，展开进一步的讨论、辩论和协商，以使审议更加深入，求得比较一致的意见。
        （二）全国人大常委会的议事程序
        议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。不同问题，讨论决定的具体方式和步骤有所不同，但一般都包括四个环节，即议案的提出、审议、表决和公布。这里所称的议案，包括法律案、决定案、决议案以及人事任免案等。
        1．议案的提出。议案是要求全国人大常委会进行审议讨论并作出决定的方案。提出议案的权力是法律规定的特定主体的专有权利，不能替代和让渡。有权向全国人大常委会提出议案的法律主体，有三个方面：一是委员长会议可以提出议案，直接列入常委会会议议程进行审议。委员长会议根据工作需要，可以委托常委会的工作委员会、办公厅代常委会拟订议案草案，并向常委会作说明。二是全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院可以提出议案，由委员长会议决定列入会议议程进行审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议。也就是说，对这类议案，委员长会议不能行使否决权，应当列入常委会会议进行审议，但有权根据实际情况，决定列入这一次常委会会议审议，也可以决定列入以后的常委会会议审议。三是常委会组成人员10人以上联名也可以提出议案，由委员长会议决定是否列入常委会会议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否列入常委会会议审议。这里加了“是否”二字，体现着一个机动处理原则，意思是，由于委员联名提出的议案可能比较多，或者由于情况复杂，委员长会议对这类议案，可以决定列入常委会会议议程，也可以决定不列入常委会会议议程。委员长会议决定不列入常委会会议议程的，应当向常委会会议报告或者向提案人说明。
        人事任免案，由有关国家机关和委员长会议按照宪法和有关法律规定的权限提出，常委会组成人员不能提出人事任免案。
        列入常委会会议议程的议案，提议案的机关、有关的专门委员会、常委会有关工作机构应当提供有关的资料。人事任命案，提出任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况；必要时，有关负责人应当到会回答询问。
        2．议案的审议。这是议事程序中花费时间最长，投入精力最多的中心环节。列入常委会会议议程的议案，一般先在全体会议上听取对议案的说明，然后由分组会议进行审议，在分组审议的基础上，必要时召开联组会议进行审议，就议案中的主要问题，展开讨论或辩论。同时，有关专门委员会根据委员长会议的交付，也对有关议案进行审议，提出审议报告或审议意见。
        在常委会审议过程中，提案机关的负责人，可以在常委会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。议案在交付表决前，如果提案人要求撤回议案，经委员长会议同意，并向常委会报告，对该议案的审议即行终止。
        为了充分发扬民主，保证常委会组成人员在审议过程中都有机会发表意见，提高议事效率，议事规则对发言时间作了规定，即：在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。分组会议人数较少，没有限定时间，目的是为常委会组成人员提供条件，能够充分发表意见。过去彭真同志曾经反复强调，常委会开会一定要充分发扬民主，各种意见，包括赞成的，反对的，成熟的，不成熟的都可以讲。这样才有利于分清是非，集体作出正确决定。
        3．议案的表决。议案经过分组会议、联组会议充分讨论、审议后，作出决定时，必须进行表决。常委会表决议案，采用无记名投票方式、举手方式或者其他方式。议案的通过采取绝对多数原则，即由常委会全体组成人员过半数通过。绝对多数的表决原则，对常委会组成人员提出了一个要求，就是尽可能参加会议。九届全国人大常委会第九次会议表决公路法修正案，当时常委会组成人员154人，赞成票77张，等于半数而没有超过半数，这个修正案没有获得通过。其原因，除一些委员投反对票、弃权票外，有20几位委员因各种原因请假缺席。反对票、弃权票和缺席加在一起，也是77票。投反对票、弃权票是委员的权利，是无可厚非的。但缺席人数过多，就会影响表决结果。缺席与反对、弃权性质不同，但在影响法律后果方面，作用却是一样的。
        常委会议事规则规定，交付表决的议案，如果有修正案，先表决修正案。但议事规则对修正案表决后如何处理，没有作出具体规定。一般来说，如果修正案是对原议案进行全面修正，也就是说以修正案代替原议案的，如修正案经常委会全体组成人员过半数通过，则原议案不再交付表决；如修正案没有获得通过，则将原议案交付表决。如果修正案只就原议案中的部分内容提出修正，如修正案获得通过，原议案应当按获得通过的修正案进行修正，再交付表决。会议表决结果，由主持人当场宣布。
        4．法律和决定、决议的公布。常委会通过的法律，由国家主席签署公布。法律签署公布后，在常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的法律文本是标准文本，各种文本之间不一致时，以常务委员会公报刊登的文本为准。其他决定、决议，由常委会公布。
        上述内容，是全国人大常委会审议议案的一般程序。还需要重点介绍的是，由于立法是全国人大常委会的首要任务，因此，审议法律案是常委会的经常性工作。立法除遵守上述一般议事程序外，在法律案的审议环节上，还有两个特别程序：
        一是“三审制”问题。
        按照立法法的规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经过三次常委会会议审议后，再交付表决。一般的进程是，常委会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。初步审议主要是围绕该事项立法的必要性，法律案的总体内容和结构是否合理、可行，有哪些问题需要提出研究、修改等。常委会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。这次审议，主要是对法律案中的一些重点、难点问题进行深入审议。常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。
        “三审制”是审议法律案的一般要求。通常情况下，法律草案经过三次常委会会议审议即付表决；如仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关专门委员会进一步审议。各方面意见比较一致的法律案，可以经两次常委会会议审议后交付表决。属于对少数条文作修改的法律案，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。
        二是分别审议和统一审议问题。
        全国人大组织法、立法法和常委会议事规则规定，列入常委会会议议程的法律案除常委会分组审议外，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。又规定：由法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿。
        统一审议的立法本意，是由法律委员会综合与协调各方面的意见，对法律案提出进一步审议的方案或者表决方案，不是决定问题。按照集体行使权力的原则，决定问题的权力在常委会或者代表大会。法律所以要确立统一审议这个环节，基本出发点是从立法程序上保证法制的统一。法制统一的具体要求是：各种法律、法规与宪法保持一致，同一位阶的法相互间保持一致，下位法与上位法保持一致，不能抵触和冲突，由此构成我们国家以宪法为基础的、内容和谐一致的社会主义法律体系。法制统一是一个重要的宪法原则。历史和现实的经验表明，只有法制统一，才能保证国家的统一；只有法制统一，才能形成统一有序的社会主义市场经济；由于我们的法律从实质来说是党的成熟的方针政策的定型化，因而只有法制统一才能保证党对国家生活的领导。因此，从立法源头上保持法制统一，对于依法治国，建设社会主义法治国家是一项重要的、基础性工作。
        立法程序中关于分头审议和统一审议的规定，贯穿的指导原则是，发挥有关的专门委员会和法律委员会两个方面的积极性和负责精神。有关的专门委员会集中了一批有经验的领导干部和资深学者、专家，对有关领域的业务富有专长，在审议各种单行法律案中有着独特的优势。法律委员会和法制工作委员会一道工作，对宪法和已有的各方面法律比较熟悉，与各系统、各地方、各方面有较多联系，这样一个综合性的岗位，比较有利于从全局上把握问题和提出修改方案。二十多年来，全国人大的立法实践表明，发挥两个积极性，同心协力，密切合作，把有关专门委员会“专”的优势和法律委员会“统”的功能结合好，是加强立法工作，提高立法质量的一项重要经验。
        以上汇报不妥之处，请各位领导和各位同志批评指正。