贵州省改革开放40年地方立法概述

    1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的地方组织法，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，这是我国立法体制的重大改革。1982年宪法正式确立了省级人大及其常委会的地方立法权，1986年修改的地方组织法进一步规定了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会有制定地方性法规、报省级人大常委会批准后实施的权力，2000年通过的立法法全面系统地规范了地方人大及其常委会和自治地方人民代表大会的立法权，2015年修改立法法，所有设区的市和自治州人大及其常委会都可以制定地方性法规，我国统一而又分层次的立法体制形成。

    贵州省人大常委会自1980年建立以来，开展地方立法经历了一个从无到有、从起步探索到逐步提高和规范完善的过程。目前，地方立法体制已建立并不断完善，立法工作走上了制度化、规范化、程序化的轨道。通过制定地方性法规，有力地保证了宪法和法律、行政法规在我省的实施，为我省改革开放和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设提供了良好的法制保障。

　　 一、我省地方立法概况

    （一）地方立法的基本情况

    根据宪法、地方组织法和立法法的规定，我省有立法权的地方国家机关是省人民代表大会及其常委会、9个市州人民代表大会及其常委会、11个自治县人民代表大会，共31个，加上省和9个市州人民政府可以制定地方政府规章，全省现共有41个立法主体。

    1980年1月15日召开的贵州省第五届人民代表大会第二次会议选举产生了贵州省人民代表大会常务委员会组成人员，贵州省人民代表大会常务委员会正式建立。同年3月2日，贵州省第五届人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《关于贵州省选举实施细则试行草案》，开启了我省地方立法的工作。

    1980年以来，我省地方立法走过了38年，截止到2018年6月，省人大及其常委会先后制定和批准的地方性法规、自治条例和单行条例共584件（含具有法规属性的决定、决议），废止了其中的200件。我省现行有效的地方性法规是384件，其中省的地方性法规199件、9个市州和11个自治县185件。

    省人大及其常委会制定地方性法规的内容涉及经济、社会、政治、文化、教育、科技、生态环境等各个方面。这些法规既有实施国家法律、行政法规的地方性法规，也有调整地方事务的创制性地方性法规，还有国家尚未立法先行先试性的地方性法规。

    （二）地方立法的地位和作用

    我省的地方性法规和其他省、自治区、直辖市的地方性法规已经成为了中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，并在改革开放和经济社会发展与民主法制建设中发挥了重要的作用。

    1.保证了宪法和法律、行政法规在我省的贯彻实施，维护了国家法制的统一。我省地方立法的一个主要特点就是把法律和行政法规的一些原则规定具体化，并适当加以补充，使法律和行政法规的规定能够在我省的实践中行得通，既维护了法制的统一，又结合实际突出了我省的特色，保证了宪法和法律、行政法规在我省全面正确的实施。

    2.为地方推进改革开放、推动经济社会发展和构建和谐社会提供了法制保障。在我省的地方性法规中，涉及经济方面的90件左右，占有相当的比重，这些法规在我省市场经济的确立和建设过程中，对规范和维护市场经济秩序、保障和促进经济发展发挥了重要作用。其他法规的内容涉及我省政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的方方面面，对于制度建设、保障民生和维护社会稳定也发挥了积极的作用。

    3.为国家立法提供了有力支撑，为确保中国特色社会主义法律体系如期形成作出重要贡献。我省制定地方性法规坚持与时俱进和创造性地开展工作，坚持配套立法和自主立法相结合，坚持维护国家法制统一和充分体现地方特色相结合，把我省的地方性法规有机的融入国家的法律体系中，做到了不抵触、有特色，为国家的立法提供了有力的支持，充分发挥了地方立法的作用，为中国特色社会主义法律体系的如期形成做出了应有的贡献。

    （三）地方立法的发展阶段

    我省地方立法从无到有，从少到多；从不完善到逐步完善，经历了三个阶段。

    1.探索起步阶段。时间从1980年至1992年，即贵州省第五、第六、第七届人民代表大会期间，是我省立法奠基的时期，也是我省立法起步和探索的阶段。这个时期制定的地方性法规约94件（不含决定、决议），其中省的65件、贵阳市的8件、自治地方的21件。这个时期立法的指导思想、原则、观念、立法权限等不太明确，也没有经验，主要是“摸着石头过河”学习立法、尝试性立法，制定的法规主要是建制性、实施性和试行性的。总的来讲立法数量相对较少、质量不高、技术不规范、内容不完整。法规涉及的主要是人大制度建设、社会治安和资源保护等方面的内容，如代表大会和常委会议事规则、选举和人事任免、禁止卖淫嫖娼和赌博以及草原法、森林法、土地法、水法等实施办法。这个时期立法的特点是自主性立法（创制性立法）和实施性立法并存；试行性立法比较多，一些存在分歧或者不太成熟的法规以“试行”、“暂行”的名义颁行，或者是原则通过；立法不规范，立法工作水平比较低；立法主要解决的是有法的问题，基本没有修改法规。这个时期，也可以称之为我省80年代的立法时期，标志着我省进入了地方的“立法时代”。

    2.加快步伐阶段。时间从1993年到2002年，即贵州省第八、第九届人民代表大会期间，是我省立法的攻坚时期，也是逐步提高和规范的阶段。这个时期制定的地方性法规180件，其中省的90件、贵阳市的43件、自治地方的47件。1992年邓小平同志南巡讲话后，特别是党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，这个时期的立法步伐较快，立法数量比较多，立法质量明显提高，立法技术逐步规范。经济立法成为重点，为改革开放立法、为经济建设立法、为计划经济向市场经济转变立法成为这个时期的特点。市场经济就是法制经济，这句话概括了90年代的社会共识和立法方向。这个时期，省人大及其常委会立法的重点主要是围绕改革开放和经济社会发展的需要制定了规范市场主体、市场秩序、宏观调控、市场交易等法规，如乡镇企业、个体工商户、股份合作企业、产品质量、反不正当竞争、建筑市场和房地产管理、招投标、消费者权益保护、行政事业性收费、保护合法收入、经纪人、经济合同等条例。同时，这个时期开始重视资源和环境保护的立法，也开始关注社会领域的立法，这个时期，也可以称之为我省90年代立法时期。

    3.规范发展阶段。时间从2003年至2015年，是我省立法进入成熟的时期，也是立法质量不断提高和比较规范的阶段。2000年7月1日立法法实施以后，特别是2001年1月18日通过并实施《贵州省地方立法条例》和2003年4月制定《贵州省人大常委会地方立法技术规范》以后，我省地方人大立法制度基本确立；2015年立法法修改后，我省地方立法权限划分、立法体制、立法原则、立法程序、立法方法、立法技术等不断充实和完善。这个时期的立法内容比较广泛，涉及我省经济社会各个方面，经济领域和社会领域立法并重，制定、修改、废止地方性法规并重，特别是后期修法比较突出，修改和重新制定了一大批法规，进一步完善了我省的地方性法规。这个时期，我省地方立法从注重立法数量向提高立法质量转变，强调以人为本、立法为民，重视经济领域立法，加强社会领域立法。

    4.新格局新阶段。时间从2016年至今，地方立法进入了依法立法和全省立法工作“一盘棋”的新时代，是我省立法格局发生重大改变的时期。立法法修改后，我省立法主体从20个增加到41个。自2016年1月1日起，9个市州均开始依照立法权限对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。全省已形成了省、市州、自治县开展立法的新格局。这个时期，我省立法从点到面全面开花，立法数量大幅增加。因此，当前和今后我们主要的工作：一是需要加强全省立法工作的统筹协调，更好地对立法资源进行科学合理分配；二是需要对设区的市的立法能力和立法水平进行指导和培训，切实提高立法质量；三是在考量省级层面立法项目上，尽量在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面让位于地方，让各地可以围绕这些领域自主立法，拓展立法空间。从而实现全省上下统筹协调，更好地深入推进地方立法工作，不断开创全省立法工作新局面。

　　二、省人大及其常委会立法工作

    改革开放40年来，贵州省人大及其常委会立足地方具体情况，从本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的地方立法权，充分发挥主动性、积极性、创造性，开展了生动的立法实践。无论是实施性立法、自主性立法还是先行先试立法，都进行了大量有益的探索。我省地方立法从无到有，并逐步提高和完善，形成了一套较为完善的立法机制和工作机制，进入了科学立法、民主立法和依法立法的新时代。立法工作取得丰硕成果，立法质量不断提升，体现了特点，积累了经验。

    （一）主要做法

    ——坚持立法理念创新。坚持立法理念创新是推进立法科学化的重要前提和保证。一是树立科学发展的理念，实现立法从主要注重调节、监管向促进经济社会协调发展转变；二是树立以人为本的理念，以保障人的权利为立法核心，切实把最广大人民群众的根本利益实现好维护好发展好；三是树立依法治国的理念，坚持以控制公权、保障私权为价值导向，正确处理权利与义务、权力与责任、管理与服务的关系，初步实现立法从“治民”向“治官”“治权”的转变；四是树立开门立法的理念，客观、准确反映不同社会群体的利益诉求，实现立法从相对封闭向开放民主转变；五是坚持依法立法理念，不超越立法权限，在立法的全过程和各环节中严格按照法律、法规的规定进行，形成了比较完整的地方立法制度和立法技术的规范。

    ——坚持维护法制统一，体现地方特色，探索先行先试的工作原则。根据立法法的要求，地方立法应当在维护法制统一的基础上进行，体现地方特色，坚持不抵触原则。坚持不抵触原则是地方立法的前提，体现地方特色是地方立法的出发点和落脚点。在实际工作中，我省做到了以下几点：一是坚持依法立法，不超越立法权限，在立法的全过程和各环节中严格按照法律、法规的规定进行。二是强调突出地方特色，不照抄、照搬上位法。三是国家没有立法但我省又急需立法解决的问题，坚持自主性立法，探索先行先试，敢为人先，有一些法规和条款在全国是率先制定的。如《贵州省生态文明建设促进条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省大扶贫条例》等，以及《贵州省消费者权益保护条例》中“从事餐饮、娱乐业的经营者，不得拒绝消费者自带酒水、饮料饮用，不得收取开瓶费等不合理费用”、《贵州省工伤保险条例》中把单位实习学生列为保障对象、《贵州省未成年人保护条例》中对违法和轻微犯罪的未成年人可以试行违法和轻罪记录消除制度等，在全国都是先例。

    ——坚持“针对问题立法，立法解决问题”的工作思路。地方立法不能盲目进行，必须科学选择立法项目，制定的法规要有针对性和可操作性。我省在这方面做得比较好，主要有两点：一是坚持编制五年立法规划和年度立法计划，一方面体现立法的计划性，另一方面科学选择立法项目。我省从1997年开始编制年度立法计划、2003年开始编制五年立法规划，无论是编制立法计划，还是编制立法规划，都公开征集立法项目，然后广泛征求意见进行筛选和论证，最后确定立法项目。临时急需制定地方性法规的项目，也要进行充分的论证。二是坚持管用有效，不照抄、照搬，立法必须符合贵州的实际，真正解决贵州的问题。

    ——坚持科学立法、民主立法的工作方法。坚持科学立法、民主立法是立法必须坚持的工作方法。科学立法主要是要求立法的内容要从实际出发，遵循客观规律，严格依法立法，科学合理规范权利与义务、权力与责任、管理与服务，注意对公权力进行规范和约束，注重对公民权利的保护；民主立法主要是要求立法的过程要民主化，将立法活动建立在民主的基础上，最大限度地保证广大人民参与立法，充分体现人民的意志和要求。一个是对实体的要求，一个是对程序的要求，坚持科学立法和民主立法，制定的地方性法规就是良法。我省在科学立法上不断进步，严格设置行政许可、行政审批和强制措施，努力规范公权力、保护法人和公民的合法权益，逐步克服部门利益。民主立法在我省实施较早，2003年我省编制第一个五年立法规划（2003—2007年立法规划）时，公开向社会征集立法项目，开门立法从此开启。当年共计有113个单位、149人（次）提出立法规划项目建议367件，其中个人提出104件，效果非常好。自此以后，编制立法计划和立法规划、起草和修改法规草案都向社会公开征集意见，同时还专门征求各方面的意见，省人大常委会还专门聘请咨询专家参加法规草案的起草、修改和审议，让公民旁听审议法规草案并提出意见，省人大常委会网站专门开设了法规草案征求意见的平台。现在我省已经搭建了一个民主立法、开放立法的平台，民主立法的局面已经形成。

    ——积极发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用，统筹协调各方，重视省政府及其工作部门在立法中的基础性作用。省人大及其常委会是我省的最高立法机关，在省委的领导下，应当也必须把握好我省地方立法的大局和方向。省人大常委会深入贯彻科学发展观，积极适应经济社会改革发展的需要，不断更新立法观念，完善立法思路，始终在省委和全省工作全局中谋划与推进立法工作，紧紧围绕全省工作重心，通过制度设计贯彻落实省委关于经济社会发展的重大战略决策和部署，在法治轨道上规范和推进各项工作，并通过法定程序凝聚共识、协调利益。同时，努力做到立法决策与改革决策同步，增强立法服务改革发展的积极作用，综合发挥地方性法规的各项功能，不断完善制度体制机制，努力以立法引领发展、推进改革。在立法中，积极发挥主导作用：一是地方立法必须坚持党的领导，每个法规草案在提交常委会会议审议和表决前都由省人大常委会党组向省委汇报；二是维护国家法制的统一，坚持对每一个法规进行统一审议；三是主导选择立法项目和确定立法项目，把握导向性；四是选择一些涉及面广或者难以协调的立法项目交由省人大有关专门委员会直接起草法规草案并提案；五是统筹协调参与立法工作的各方，对省政府起草并提案的法规提前介入立法工作，主动参与和协调指导立法，把握立法工作的主动性。

    ——坚持“立、改、废”并重，及时清理地方性法规。随着经济社会的发展和客观情况的不断变化，特别是上位法的不断出台，地方性法规总是会出现部分条款与上位法和现实不相适应的情况。因此，必须适时对现行有效的地方性法规进行修改，甚至有的要废止，从而维护法制的统一和地方性法规的严肃性、权威性。我省在坚持“立、改、废”上做得比较好，现在修改地方性法规，包括较大规模的集中清理和修改地方性法规，已经成为我省地方立法的一项经常性工作。

    ——坚持并不断完善立法体制和工作机制。不断完善立法体制、工作机制，不断提高科学立法、民主立法的成效，是新形势下做好立法工作、提高立法质量的重要保障。我省立法体制已逐步完善，初步建立了省人大专门委员会、省人大常委会法工委、省政府法制部门和有关部门在立法工作中相互配合，形成合力的工作机制，在法规的立项、起草、审议中实现了资源共享、信息共享、知识共享，保证了法规草案顺利通过。

    ——建立和完善立法工作机构，加强立法队伍建设。省人大及其常委会这些年来取得的立法成就，关键是有立法工作机构和素质较高的立法工作人员，形成了有关专门委员会初步审议、法制委员会统一审议、法制工作委员会提供专业服务的立法工作机制和工作队伍。省人大现有9个专门委员会和一个常委会法制工作委员会，有关专门委员会分别负责各自有关方面的前期立法和初审工作，法制工作委员会负责法规草案进入审议后收集整理会议审议意见和各方面意见，并组织征求修改意见，将意见整理后送省人大法制委员会，在这个基础上由法制委员会负责集中统一审议并提出法规草案的修改意见。专门委员会和法制工作委员会在省人大及其常委会的立法工作中发挥了重要的作用；专门委员会的组成人员及其办事机构的工作人员和法制工作机构的工作人员构成了省人大常委会的立法工作队伍，这支队伍成为了省人大及其常委会行使立法权的参谋和助手。

    （二）基本经验

    ——坚持党的领导，把握正确的政治方向。贵州省人大及其常委会在立法工作中始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持把党的领导作为搞好地方立法的根本保证。在立法工作中，积极主动争取党的领导，立法规划和立法计划在省人大常委会审议通过前，先报省委审定；重要的立法事项坚持向省委报告；认真贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领，积极把党的主张通过法定程序转化为党领导、支持人民当家作主和实行依法治省的依据。省委高度重视立法工作，2016年出台了《中共贵州省委关于进一步加强和改进地方立法工作的意见》（黔党发〔2016〕23号）。

    ——坚持围绕中心工作，引领和推动经济社会发展。立法助推地方全面发展，就是要坚持围绕中心，服务大局，针对经济社会发展每个阶段面临的重大问题开展立法工作。特别是十八大以来，贵州省人大及其常委会牢牢把握新形势下加强和改进立法工作的新要求，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持从省情和实际出发，严守发展和生态两条底线，全力实施大扶贫、大数据、大生态三大战略行动，以法治建设优化市场环境、政务环境、社会环境和政治生态环境，更加突出服务于全省改革发展、生态建设、民生改善和社会稳定，引领和推动了贵州经济社会又好又快、更好更快发展。

    ——坚持以人为本、立法为民。以人为本、立法为民是加强民主法制建设的根本目的，也是做好立法工作的核心所在。认真解决好“为谁立”的问题，就是“以人民为中心”开展立法工作，真正做到为人民立法、替人民谋利。多年来，贵州省人大及其常委会通过加强和改进地方立法，把解决人民群众最直接最现实的利益问题作为重点，积极回应社会关切，让人民在立法中有获得感；从制度上妥善调整各种利益关系，保障人民群众的根本权益，促进公平正义；维护人民群众的创业动力、经济利益和创造成果，激发社会创造活力；促进社会管理体系和社会事业发展，维护社会稳定。

    ——坚持体现地方特色，突出地方立法重点。突出地方特色，通过立法解决地方实际问题，是地方立法的题中应有之义，也是地方立法的生命力所在。解决好“立什么”的问题，将有限的立法资源优化配置在我省经济社会发展最重要、最急需的领域，为科学发展、跨越发展保驾护航。

    ——坚持科学立法、民主立法。科学立法、民主立法是加强和改进立法工作、提高立法质量的重要途径。积极探索科学立法、民主立法的新途径，解决好“怎么立”的问题。完善由人大相关专门委员会、政府相关部门和专家学者共同参与的多途径法规起草论证机制；通过调研、听证、论证、公布草案、网上互动等多种形式，广泛听取意见；充分发挥人大常委会组成人员、人大代表多领域、多视角等结构优势和知识优势，提出切中要害、公正合理、科学可行的立法意见和建议。

    ——坚持发挥人大在立法中的主导作用。在地方立法工作中，充分发挥立法机关的主导作用，既是地方人大应尽之责，又是做好地方立法工作的重要保障。编制年度立法计划和五年立法规划由人大组织牵头，法规起草人大提前介入，坚持选择一些涉及面广、难以协调的法规由人大常委会主任会议或者有关专门委员会组织起草并提案，增强人大在立法工作中的统筹协调能力，把握立法工作的主动性。

    ——坚持依法立法，不断完善立法体制机制。依法立法是科学立法、民主立法的前提和基础，是提高立法质量，维护法制统一的重要保障。依法立法的关键是贯彻执行立法法，严格依据法定的权限和程序立法。进一步完善立法体制、工作机制和立法程序，是新形势下做好立法工作、提高立法质量的重要保障。随着经济社会的快速发展，现有的立法体制机制程序出现了一些与客观要求不相适应的地方。立法工作中遇到的新情况、新问题，也对进一步完善立法制度提出了要求。

    ——坚持加强对市、州、自治县的立法指导工作。全面提高设区的市、州、自治县的立法能力，就是要不断加大对队伍建设、素质提高、加强培训和沟通联络等方面进行指导和帮助的工作力度。工作实践中，我们注重发挥设区的市、州、自治县在地方立法工作中的重要作用，充分尊重设区的市、州、自治县的立法权和立法积极性、自主性、创新性，加强与市、民族自治地方的沟通协调，积极探索建立有效的指导工作机制，在立法选项、起草、审议、报批等各个环节，以及基层立法人才的培养和锻炼等方面，都进行了及时、全面的指导和帮助。

　　三、展望未来

    进入新时代，我国立法工作也进入了新起点：从立法全局看，党的十八大和十九大提出了实现“两个一百年”和“中国梦”、全面深化改革和建设法治国家的奋斗目标，立法工作进入一个新时代；从立法进程看，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活各个方面总体上实现了有法可依，科学立法、民主立法、依法立法成为时代要求，立法工作进入提高质量阶段；从全面深化改革要求看，深化各领域各方面改革，必须把改革决策与立法决策结合起来，在法治轨道上推进改革，立法工作进入了攻坚克难时期；从立法需求看，人民群众对立法的期盼已经不是有没有、早出台晚出台，而是好不好、管不管用、能否解决问题。这是全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家对立法工作提出的新任务、新要求。形势的发展、改革的深化、人民的期待，要求立法工作必须准确把握新形势，推动立法与时俱进和发展完善。

    立法是全面依法治国的基础。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”我们党在反思古今中外各种法治模式的基础上，提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。党的十九大进一步提出“以良法促进发展、保障善治”，将立法与国家治理、社会发展有机统一起来，丰富和发展了良法善治思想。实现“良法善治”，要求我们切实推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量，我们还要不断加强和改进地方立法工作。

    今后五年，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是决战脱贫攻坚、决胜同步小康的关键期，是弯道取直、后发赶超的窗口期。做好贵州省今后五年的立法工作，对于守住发展和生态两条底线，决战脱贫攻坚、决胜同步小康，推进法治贵州建设进程，开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来，具有十分重要的意义。今后五年，在省委的坚强领导下，省人大常委会将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中央和省委重大决策部署，围绕中心、突出重点，立足实际、针对问题，反映民意、回应关切，不断加强和改进立法工作，着力体现贵州特色，着力提高立法质量和实效，努力形成大数据地方法规框架，脱贫攻坚、全面小康、民生保障和改善、社会治理、乡村振兴地方法规样本，生态文明系列地方法规，以良法促进发展、保障善治。