组建“九基地、一联盟、四中心” 探索人大主导、社会参与立法工作新机制

按照中央和省委的要求，2013年以来，广东省人大常委会紧紧围绕新形势下立法工作目标任务，着力发挥在立法工作中的主导作用,积极谋划建立由高校和社会组织共同参与的工作新机制、新平台，拓展社会各方参与立法的渠道，促进地方立法智库的建设，为地方立法工作提供有力支撑。

一、适应新形势，组建“九基地、一联盟、四中心”

（一）明确方向，谋划推动。常委会召开了一系列座谈会和专题学习会，分析研究广东经济社会发展进入新阶段后所反映出的社会新需求和人民新期盼，明确了新时期地方立法工作的重点。在省委领导下，常委会积极发挥主导作用，把加强立法的社会参与作为提高立法质量的重要抓手，着力在完善立法工作机制上下功夫，大力推进科学立法、民主立法。2013年以来制定了立法公开、立法论证、立法听证、立法评估、立法咨询专家五项制度；选聘66名专家学者成立立法咨询专家库；坚持从多方面、多层次发挥人大代表在立法中的主体作用；开展全省范围的立法大调研；科学编制五年立法规划；尝试委托起草地方性法规，着力提高法规起草质量。如何更好地发挥专家学者和社会力量在立法中的专业和智力优势，进一步推进立法决策科学化，是本届人大常委会思考和谋划的重大课题。经过反复研究，常委会探索建立地方立法研究评估与咨询服务基地、地方立法研究高校联盟、立法社会参与和评估中心，作为推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要举措，让专家学者和社会力量通过这些新平台有序地参与到地方立法工作中来。

（二）优选对象，合作共建。我省部分高校法学学科较强，汇聚了众多专家学者，立法参与能力较强；部分社会组织联系面广，既能代表相关行业及群体，又了解实际情况，在收集意见、了解民意、汇集民智等方面具有独特优势。为发挥好他们的作用，常委会组织有关方面对设有法学院或法律系的省内高校和符合条件的社会组织进行了实地考察，明确了以广州地区为主，兼顾粤东西北地区组建地方立法基地、立法评估中心的思路。在全面评估的基础上，与拟合作单位就双方合作方式、机构名称、项目委托、经费核发、参与立法的主要内容等征求意见、反复沟通。决定与广州地区的中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学和粤东西北地区的广东海洋大学、嘉应学院、韩山师范学院、韶关学院九所高校合作组建广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，九基地同时成立以中山大学为理事长单位的广东省地方立法研究高校联盟，发挥高校专业人才聚集、智力资源丰富的优势，作为地方立法智库为地方立法提供服务和支持；决定与省法学会、省工商联、省律师协会、省青年联合会合作组建广东省立法社会参与和评估中心，发挥社会组织联系面广具有广泛群众基础的优势，拓宽社会各界对地方立法的参与。

（三）确定任务，强化保障。常委会将“九基地、一联盟、四中心”明确定位为科学立法的平台、民主立法的纽带，全面参与地方性法规起草、论证、评估、修改、征求意见等工作。其中，立法基地的主要任务是：受委托起草地方性法规草案专家建议稿；对法规草案提出修改意见建议；开展地方立法论证；开展法规表决前评估；开展地方立法理论研究等。高校联盟的主要任务是协调联盟成员参与地方立法工作，推动联盟成员加强立法学科建设和立法工作人才培养等。评估中心的侧重点是受委托开展立法后评估工作，通过了解法规实施的基本情况，就法规对经济、社会、环境等造成的影响和法规存在的问题等进行评估，同时也参与地方性法规起草、征求意见、论证等工作。为强化合作效果，常委会办公厅与九基地和四中心分别签订了协议，对合作期限、合作经费及支付方式、参与立法工作的方式和要求、机构和人员配备、绩效考核等内容在协议中予以明确。常委会协调落实专门经费，每年给予立法基地和评估中心一定的基本运作费，单个委托项目还给予专门的经费。九基地和四中心根据协议要求，成立了专门机构，安排了办公场所、设备，配备了专职和兼职研究人员。经充分准备，在2013年5月底举行的常委会会议上向广州地区的五所高校授予了首批立法基地牌匾；2013年12月底，常委会领导分别出席在粤东西北地区四所高校举行的第二批立法基地挂牌仪式；在2014年7月底举行的常委会会议上，向四个社会组织颁发了评估中心牌匾。

二、拓宽渠道和方式，提高“九基地、一联盟、四中心”参与地方立法的广度和深度

“九基地、一联盟、四中心”成立以来，常委会积极探索，采取多种措施发挥其在地方立法工作中的智库和为群众“代言”的作用，不断提高其参与立法工作的广度和深度。据统计，截至今年9月，九基地和四中心共承担了17项地方性法规专家建议稿起草任务，参与立法论证和征求意见百余次，先后就19项法规独立开展表决前评估，就4项法规开展立法后评估，开展法规全面清理1次。此外，还组织九个立法基地专家学者参加《广东省信访条例》等法规的宣讲和试点工作，参与对全省设区的市立法培训班的教学指导工作，参与《广东地方立法实践与探索》书稿撰写工作。

（一）委托起草法规草案专家建议稿。本届人大常委会在总结以往经验的基础上，继续探索委托起草制度，以发挥立法基地的作用。2013年8月，常委会将《广东省信访条例（专家建议稿）》委托立法基地起草，此后，常委会继续加大委托起草力度，将《广东省社会力量参与救灾促进条例》、《广东省电梯使用安全条例》等17项法规草案的专家建议稿委托给立法基地起草。常委会引入竞争机制，大部分项目都委托2-3家立法基地同时起草。如将《广东省信访条例（专家建议稿）》委托给中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草，三所高校立法基地各自拿出一个法规草案专家建议稿，再由常委会组织评估、综合，形成法规草案。在委托起草工作中，常委会不是一托了之，而是注重加强统筹协调和指导工作，将委托立法基地起草与发挥有关部门作用结合起来。例如，2014年10月，常委会在委托华南理工大学、广东外语外贸大学立法基地起草《广东省电梯使用安全条例（专家建议稿）》时，就立法目的、立法要解决的主要问题等与立法基地进行沟通，协助立法基地开展立法调研。在此基础上，常委会成立由相关单位和部门组成的条例起草小组，广泛收集省内外电梯安全立法资料，全面总结我省电梯安全监管体制改革经验，充分吸收采纳专家建议稿有关内容，研究起草了《广东省电梯使用安全条例（草案）》。

（二）委托开展法规清理工作。开展法规清理工作，及时修改、废止地方性法规是全面深化改革的要求。2013年12月，常委会按法规的内容分经济类、行政类、社会类三个方面，分别委托中山大学、华南理工大学、广东外语外贸大学、广州大学四所高校立法基地对我省当时有效的214项法规进行全面清理。立法基地按照委托协议经过认真研究梳理，完成了清理任务并形成了清理工作报告。2014年9月，常委会召开评估会，对四所高校基地的清理工作报告进行评估，听取立法咨询专家、各有关专门委员会、常委会各有关工作委员会的意见建议。在委托清理的基础上，法工委提出了法规清理意见。

（三）引导参与立法论证、表决前评估、征求意见活动。按照立法公开等五项工作制度的规定，2013年以来，法工委将提请常委会审议的每一项法规草案都发送立法基地和评估中心书面征求意见，邀请立法基地的有关专家参与座谈论证，并将有关意见整理成书面材料供常委会审议参考。对于拟提请常委会表决的法规，表决通过前还委托立法基地开展表决前评估。立法基地充分利用自身优势，积极开展评估工作，从专业角度对法规进行总体评价，形成书面表决前评估报告交法工委印发常委会会议。

（四）参与信访条例宣传和试点工作。为推动信访条例的贯彻落实，常委会开展了信访条例的宣传和试点工作，通过深入到各市县镇进行宣讲和抽取十个县区进行试点，推动有关方面以法治方式解决信访突出问题。九所高校立法基地积极参与信访条例宣传和试点工作，抽调资深的专家教授参加宣讲，有力地支持了常委会相关工作的开展。九所高校立法基地共抽调62名教授对口负责12个市的宣讲工作，其中参与条例起草的中山大学、华南理工大学、暨南大学和广东外语外贸大学分别负责2个市，其余高校各负责1个市。专家学者们认真备课，既吃透信访条例的立法精神和主要制度设计，又了解和熟悉当地的信访工作情况，将条例的规定和当地的典型案例相结合，为各单位、各地区进行宣讲提供强有力的支持。在试点工作中，九所高校立法基地分别对口负责一个县区的试点工作，为解决信访问题提供法律咨询、对完善信访工作机制进行研究论证，探索试点工作经验。法制委、法工委和省信访局、省社科联组织专家学者深入县区驻点，了解情况和指导县区的同志开展试点工作；还根据个别试点地区的需要，组织专家就以法治方式化解信访突出问题等专题作讲座，提高试点地区工作人员以法治方式解决信访问题的能力。

（五）委托开展立法后评估工作。为发挥好评估中心的作用，2013年，常委会委托省法学会、省工商联立法社会参与和评估中心对《广东省安全生产条例》进行立法后评估，委托省律师协会、省青年联合会立法社会参与和评估中心对《广东省建设工程质量管理条例》进行立法后评估。今年又将《广东省信访条例》、《广东省行政许可监督管理条例》委托评估中心开展立法后评估。

三、探索实践，建立完善工作机制

为发挥人大主导作用，常委会积极推动“九基地、一联盟、四中心”不断探索实践，经各方共同努力，逐步形成了一套行之有效的工作机制。

（一）注重沟通指导，提高专家学者参与立法的能动性。一是组织专家开展立法调研。实践中，常委会主动创造条件让专家学者深入基层、联系群众，组织专家学者参与立法调研，听取有关部门、基层工作人员和基层群众的意见建议，并协调有关部门为立法基地和评估中心参与立法工作提供必要支持，交流有关立法信息，协助立法基地和评估中心收集第一手立法资料，补强其不熟悉实务工作的薄弱环节。二是加强定期沟通。常委会每年定期召开2至3次立法基地和评估中心工作会议，听取其对参与立法工作的意见建议，介绍立法工作的动态；同时，对立法基地和评估中心参与立法工作提出要求、进行指导，确保其按照常委会立法工作部署，“定项目、定人员、定进度”，开展法规起草和清理工作，参与调研论证、征求意见和评估等活动。三是加强日常工作联系。由法工委和“九基地、一联盟、四中心”分别指派专人负责日常联系工作，同时，明确立法基地与所在区域和所辐射区域的地级市人大常委会建立工作联系机制，由联盟负责协助常委会与立法基地进行日常信息沟通。四是加强立法项目信息沟通。在具体法规起草、清理和评估工作中，法工委注重加强与立法基地和评估中心的沟通联系，了解掌握委托任务进展情况，及时检查督促项目进度，有需要时，还向他们明确委托任务的具体要求，提供相关的指导，并协调解决有关问题；在立法基地和评估中心完成具体委托项目后，负责做好后续工作，组织他们继续参与委托项目的论证、评估等工作，及时反馈相关情况。

（二）注重制度建设，探索有效的工作机制。常委会注重建立和完善“九基地、一联盟、四中心”相关工作制度，制定了《广东省人大常委会地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》，明确了立法基地组织架构，建立了立法基地运作工作制度；联盟还制定了《广东省地方立法研究高校联盟章程》，明确了联盟的运作机制、组织机构、经费管理等事项。同时，建立和完善常态化联系、沟通机制，法工委与联盟共同梳理立法基地参与立法活动的任务表，每年制定相应的工作计划，加强立法基地之间、立法基地与常委会之间的常态联系，有力保障了立法基地、联盟各项工作有序开展。此外，“九基地、一联盟、四中心”还分别建立了相应的工作制度，有力确保了自身工作的有序开展。

（三）注重成果转化，充分吸收各方提出的意见建议。常委会在委托法规起草、法规清理和立法后评估过程中，为充分吸收专家建议、群众意见，专门组织召开评估会，邀请前期未参与相关立法工作的人大代表、立法咨询专家、实务专家，以及省直有关部门的同志对专家建议稿等进行评估。对专家提出的意见建议进行认真分析研究，将可行的制度吸收到法规草案中去。法制委、法工委还将专家意见建议整理成书面材料送常委会组成人员，供审议和表决法规草案时参考。

实践证明，建立“九基地、一联盟、四中心”不仅开辟了立法机关联系人民群众的新渠道，打造了社会各方参与立法的新平台，扩大了立法研究队伍，增强了立法调研的深度和广度，也丰富了地方立法起草的渠道，体现了多方的参与和交流，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。我们要在这些探索和实践的基础上，进一步深化认识，开拓创新，不断完善“人大主导、多方参与”的立法工作机制，将地方立法工作不断向前推进。

打造地方立法智库 服务法治广东建设

中山大学党委书记、广东省地方立法研究高校联盟理事长

郑德涛

为了充分发挥高等学校的智库作用，推进科学立法、民主立法，广东省人大常委会与中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学、广东海洋大学、韶关学院、韩山师范学院、嘉应学院九所高校分别签署合作协议，于2013年5月成立了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地（以下简称“基地”），在此基础上，九所高校成立了广东省地方立法研究高校联盟（以下简称“联盟”）。经过两年多的努力，基地和联盟初步建成了以服务广东省地方立法为目标、跨学科、跨领域的研究评估与咨询服务平台。现将有关情况汇报如下。

一、加强服务协调，发挥好基地和联盟作用

根据广东省人大常委会的工作要求，在充分征求各基地意见的基础上，联盟制定了《广东省地方立法研究高校联盟章程》，对联盟的基本宗旨、主要任务、组织机构、条件保障、管理制度等作了明确规定。联盟成立了理事会，由中山大学党委书记担任联盟理事长，各高校分管校领导担任联盟理事；设立了专家委员会，负责提出对地方立法项目的学术建议。按照联盟章程，高校联盟承担的主要任务是：协调联盟成员开展地方性法规起草、立法调研、立法听证与论证、立法评估、立法理论研究、立法信息收集等工作；推动联盟成员共享或合作开发本科生、研究生地方立法精品课程，培养地方立法人才；推动联盟成员开展科研合作等。

为了更好地发挥作用，联盟制定完善了相关工作制度，加强与基地间的交流合作，协调推进地方立法参与的各项工作。一是制定联盟工作计划和工作要点，协调各基地围绕广东省人大常委会立法规划和立法计划的要求，有步骤、有计划地参与地方立法工作。二是做好交流总结。联盟每半年召开一次工作会议，听取基地情况汇报，交流基地工作经验，定期向省人大常委会汇报联盟和基地工作进展情况，提出加强和改进地方立法工作的意见和建议，建立与省人大常委会及其法制工作机构的经常性联系制度。三是推动协同合作。联盟深入粤东西北地区4所高校调研，与相关校领导共商基地发展；协调联盟成员开展学科资源共享，促进科研合作和协同创新，推动开展地方立法学术交流活动。四是设立“青年立法人才培育”、“立法学特色课程建设”、“地方立法系列丛书”等资助计划，促进基地内涵建设。

九所高校抓住基地建设契机，结合学校实际，明确基地的建设思路，巩固了与省市立法实务部门的联系，逐步建立健全了基地组织管理的体制机制。一是明确基地定位，凝炼研究方向，突出立法理论与立法实践相结合的主线。二是提供了编制、场地和配套经费支持，完善机构建制和职能。三是加强人才引进和培育，建立专兼职相结合的研究队伍。四是推动教学改革，推动复合型立法人才培养。九所基地积极推进基地组织管理模式创新。中山大学在起草《广东省社会组织条例》的过程中，以第三方名义组织立法研讨会，广泛征求专家、学者、律师、市民、社会组织等多个主体的意见。华南理工大学采用内部竞标的方式确立《广东省救灾条例》课题组，到省防震减灾委员会、省民政、农业、气象等部门和单位进行专题调研，以掌握第一手资料。暨南大学在起草《广东环境保护条例》时，专门组织召开校内专家学者论证会，充分听取不同学科专家的意见，同时加强与国内相关领域一流专家学者的研讨交流。广州大学确立了“背对背”法规起草制度，对同一法规草案，分别设立两个课题组，独立完成法规起草任务。韩山师范学院建立了法规起草“三读”工作程序：一读，将课题任务交由一个团队去完成，形成一稿；二读，由资深教授组成专家委员会提出修改意见，形成二稿；三读，将完善后的阶段性成果发给全系的法律教师审核，形成最终咨询成果。

二、服务大局，形成地方立法智库特色

经过两年多的建设，基地和联盟较好地完成了省人大常委会的地方立法工作任务，在学术研究、人才培养、队伍建设等方面取得了初步成效，推动了广东地方立法质量的提升。

（一）按照任务要求，找准服务广东地方立法的工作路径。广东省人大常委会对基地和联盟工作高度重视，黄龙云主任等省人大常委会有关负责同志多次到基地调研，要求高校专家学者发挥“三个优势”，补齐“两个短板”。即发挥高校法学理论丰富、综合知识体系健全与专家学者广泛的优势，补齐“研究省委重大决策”和“接地气”的短板，深入群众、深入基层，建立健全倾听民声、吸纳民意、集中民智的立法参与机制，使社会各方面的声音得到充分表达和体现。

为落实广东省人大常委会提出的任务和要求，基地和联盟结合高校实际，在实践中不断探索完善“一个中心”、“两个贴近”、“三大任务”的工作路径。“一个中心”，即紧紧围绕广东省人大工作大局，以推进科学立法、民主立法、提高立法质量为中心；坚持“两个贴近”，就是贴近全面深化改革对地方立法的需要，贴近基层和人民群众对地方立法的需求，把基地和联盟打造成反映社情民意、加强立法机关与人民群众密切联系的平台；落实“三大任务”，包括三个方面：一是参与地方立法活动，不断提升对立法理论的实践运用能力，促进教学科研与立法实践相融合；二是开展立法学术研究，及时总结立法工作经验，为地方实践提供理论支撑；三是加强立法人才培养，推动地方立法学科建设，为地方输送立法人才。两年多来，基地和联盟不断丰富和完善工作思路，把省人大常委会的要求落实到具体工作之中。

（二）充分发挥专家学者决策咨询服务功能，为广东地方立法提供智力支撑。基地和联盟成立以来，组织完成了多个广东省地方立法工作任务，形成了一批高质量的决策咨询成果。2013年至今，各基地承担了《广东省信访条例》、《广东省社会组织条例》、《广东省电梯使用安全条例》等17部地方性法规的委托起草任务；为《广东省企业集体合同条例》、《广东省环境保护条例》、《广东省行政许可监督管理条例》等41部法规草案提供了500余份书面意见、表决前评估报告及调研报告；协助完成了广东省地方性法规全面清理工作任务。这些工作任务涉及环境保护、城乡管理与建设、社会治理、民生保障等多个领域，大多数立法建议得到了采纳，获得了省人大常委会的好评。

九所高校借助基地平台，加强了与地方立法实务部门的联系，成为立法机关开展立法调研、立法宣讲、立法培训的重要力量。同时，各基地也成为立法机关加强与基层联系的重要载体。2014年5月，为配合《广东省信访条例》宣讲试点工作，各基地分赴广东省12个地市为6万名群众开展了108场宣讲活动。今年3月以来，为了贯彻落实修改后的立法法，各基地参与了广东省15个开展设区的市赋予地方立法权的评估工作，承担了广东省设区的市的立法骨干培训工作。

（三）把法学教学科研与地方立法实践结合起来，提高服务地方立法能力和水平。九所高校充分发挥各自优势，积极参与地方立法工作，立法学科力量显著增强，立法服务能力和水平显著提高，形成了地方立法智库特色。中山大学将人才培养、学科建设、教学科研与地方立法相结合，着力打造新型地方立法智库。一是与地方立法需求相结合，面向广东地方立法，发挥多科性优势，以基地建设为依托，从学科、师资、科研和社会合作等方面夯实支撑体系。二是与地方立法人才培养相结合，积极推动创建“立法学”二级学科博士点，扩大“立法学”专业学位硕士点招生规模；创新教学方法，开设“立法学”、“地方立法实务案例前沿讲座”等特色课程，出版《立法学》教材。三是与地方立法教学科研相结合，组织教师开展地方立法学术研究，参与撰写《广东地方立法实践与探索》一书，聘请地方立法实务部门的资深专家担任兼职导师。

广东外语外贸大学注重整合校内外资源，强化制度建设。依托校内相关学科形成稳定的核心团队和特色研究领域，聘任国内知名大学教授学者以及实务部门专家开展合作研究，与北京市信访办合作成立“中国信访法治与国家治理研究中心”，推动多元主体协同创新；完善基地运转协调机制，健全项目管理、人员流动、业绩考核与激励等制度，保障基地顺利完成各项立法任务；积极推动学术研究与立法实务工作相结合，推进理论研究的深化，出版了《广东信访立法理论与实践》、《社会矛盾化解和信访法治问题研究》等著作。

华南理工大学于今年开始招收立法学博士生、硕士生，连续两年与广东省法学会联合出版《广东法治建设年度报告》。暨南大学开设了地方立法特色课程，聘请省市立法司法专家担任基地顾问。广州大学引进多名专职研究人员，组织召开地方立法专题学术研讨会。广东海洋大学完成《中国社会组织法专家建议稿及理由书》一书的编写工作。韶关学院、韩山师范学院、嘉应学院与多个地方立法机关和实务部门合作建设多个校外教学实践基地。

三、练好内功，加强人才培养和学科建设

我们在工作实践中认识到，要提升服务地方立法工作的能力和水平，关键是要练好内功，切实加强人才培养和学科建设。

（一）转变法学教育理念，创新地方立法人才培养模式。培养高素质地方立法人才，是提升服务地方立法工作能力和水平的根本。首先要转变法学人才培养教育理念。要从现行法学教学单纯以司法或法院为中心、培养学生的法官式思维或律师式思维，转变为培养兼具公共政策考量的决策型立法人才，使法学毕业生不仅能胜任法官、检察官、诉讼律师等传统法律事务，也能胜任地方人大、行政机关的立法、政策制定等决策型工作。其次，要创新地方立法人才培养模式。构建以本、硕、博学历教育为核心,以专业学位硕士研究生教育和高层次立法人才培训为特色的地方立法人才培养格局，以立法基地建设为依托，积极探索在立法实践和开门办学中培养立法人才。

（二）加强立法科研队伍建设，培育高水平的立法科研专业团队。加强立法人才科研队伍建设，是提升服务地方立法工作能力和水平的关键。积极推动省校合作设立引智工程，吸引国内外一流学者来广东工作或短期驻校讲学，加大推动青年立法学术骨干培养力度。大力培育地方立法学研究团队，鼓励不同学科背景的研究人员进入基地，促进学科交叉融合。面向国家立法需求，推动基地联合申报国家级项目，形成一批有国家影响力的应用研究成果。

（三）面向全国、立足广东，推动地方立法学科建设。加强地方立法学科建设，是提升服务地方立法工作能力和水平的核心。广东地方立法学科建设，目前要在以下几方面下更多的功夫。一是凸显特色。要立足中国国情，建设符合广东实际的地方立法学科，以理论创新引领立法实践；二是夯实学科基础。要构建服务国家治理体系现代化需要的多科性、复合型立法学知识体系，夯实立法学学科基础；三是错位发展。开展地方立法学科建设，要结合不同层次、不同地区的高校发展状况，明确各个学校立法学科的发展定位，实现地方立法学科的错位发展和优势互补。

广东省地方立法研究评估与咨询服务基地和广东省地方立法研究高校联盟目前开展的工作还是初步的。我们要继续面向地方立法需求，发挥智库功能，努力服务法治广东建设，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家贡献力量。

探索建立新型立法智库 为地方立法提供理论支持

广东外语外贸大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地

为发挥高等院校思想库和智囊团作用，2013年5月，广东省人大常委会决定在中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学等5所在穗高校，以及地处粤东西北地区的嘉应学院、韩山师范学院、广东海洋大学、韶关学院等4所高校，成立9个地方立法研究评估与咨询服务基地。作为基地之一，广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地的宗旨是：本着“国际视野、服务决策、参与立法、推进法治”的理念，整合法学资源、聚集学术力量，致力于区域法治和地方立法研究与实践，为推进法治广东及法治中国建设提供法律咨询服务和智力支持，使之成为国内外知名的法学研究、法学教育、法律咨询与服务的新型高端智库。基地要实现和发挥的功能是：第一，成为广东地方立法的重要研究、评估、咨询服务机构，为地方立法理论与实务的密切结合搭建平台；第二，为国家、省市进行科学决策提供智库支持；第三，为推动立法理论创新与科研成果转化搭建平台；第四，为培养高层次立法人才搭建平台。

一、加强基地建设，为服务地方立法奠定良好基础

1.加强基地组织建设。广东省人大常委会决定在广外建立地方立法研究评估与咨询服务基地后，学校高度重视，校长办公会先后两次研究基地的建设问题，明确立法基地依托广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心、中国信访法治与国家治理研究中心，实行一套班子，三块牌子；将立法基地定位为省级研究基地，专门为基地批了5名专职科研人员和1名行政秘书的编制，为基地配备了相应的办公设施，并按照省级基地标准每年拨付35万元配套经费。专门机构、专职人员和专门经费保障了基地的正常运转。

2.加强基地队伍建设。基地除配备了5名专职研究人员和1名行政秘书外，还积极整合我校法学院、政治与公共管理学院、国际商务英语学院等学院的力量，汇集了32名校内专业研究人员，形成了实力较为雄厚的研究团队，研究领域涉及地方立法、区域法治、涉外法、能源法、法律英语等。同时，为进一步增强研究实力，基地还积极整合校外资源，邀请了北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、中南财经政法大学、华东政法大学、香港城市大学等院校和国务院法制办、广东省高级人民法院、广东省政府法制办等国家机关的专家学者36名作为立法基地兼职研究人员，就地方立法、区域法治、信访法治问题展开相关研究。这种以多元协同创新机制参与立法基地的研究、教育、咨询和服务的做法，突破了法学研究领域创新的主体间、学科间壁垒以及体制机制障碍，充分释放了“人才、资本、信息、技术”等创新要素的活力，实现了基地专职研究人员、校内研究人员和校外兼职研究人员有序流动和优势互补，形成了强有力的工作队伍。

3.加强基地制度与机制建设。建立科学高效、运转协调的管理及运行机制是建设新型智库建设、服务地方立法的长效保障机制。基地成立后，我们根据广东省人大常委会的要求和学校的相关规定，制定了财务管理制度、专兼职研究人员管理办法、中心科研奖励办法、项目经费使用办法等一系列的规章制度，使基地运作做到有章可循、规范有序。为更好发挥基地优势，提升基地整体实力，更好地参与和服务于地方立法工作，我们在完善协同创新机制的基础上，着力开展了基地工作机制创新，建立健全了“基地项目管理机制”、“基地日常协调机制”、“基地人员流动机制”、“基地业绩考核激励机制”等四个机制，实现了责权利的统一，较好地调动了科研人员的积极性，保障了基地各项任务的顺利完成。

二、突出功能定位，积极发挥立法基地的新型智库作用

广外立法基地积极推进“四个结合”，即“立法理论研究与地方立法实践的有机结合”，“国际立法经验与国情、省情的有机结合”，“服务大局、建智库与接地气、解难题的有机结合”，“参与地方立法与培养立法人才的有机结合”，充分彰显立法基地的功能，发挥基地的作用。主要体现在：

1．积极参与地方立法。基地积极参与省人大组织开展的各项立法工作，着力提升服务经济社会发展的能力，不断增强发展的内生动力。成功的实践离不开科学理论的指导，理论研究也只有联系实际，才能找到源头活水，才能正确地指导实践，接受实践检验，才能彰显其生命力。基地在参与省人大组织开展的各项立法工作中，十分重视理论研究与立法实践的有机结合。2013年以来，广外立法基地共受委托起草了《广东省信访条例》、《广东省工商登记条例》、《广东省电梯使用安全条例》、《中国（广东）自由贸易试验区条例》等8项地方性法规专家建议稿。在起草过程中，我们始终坚持以问题为导向，切实提高立法的及时性、针对性、可操作性和有效性。如，我们起草《广东省信访条例（专家建议稿）》的过程就是一个理论研究与立法实践有效结合的典型范例。早在2006年，广外研究人员就对信访功能定位展开了研究，提出了信访制度是一项具有中国特色的民主参与制度、权力监督制度和补充性权利救济制度。这一理论研究成果为《广东省信访条例》所吸纳。立法基地研究人员在《广东省信访条例》的起草、论证、评估、宣讲和试点的过程中，密切关注和有效对接实践的需求，并从实践中吸取营养，不断推进理论研究的深化，最终形成并出版了《广东信访立法理论与实践》、《社会矛盾化解和信访法治问题研究》等著作。

2.积极参与省人大组织的立法评估、论证及宣讲工作。基地每年参加地方性法规的论证近20项，提供评估论证报告近20份，同时参加全国人大来粤开展的立法论证工作和调研活动。在参与立法的评估论证工作中，基地根据每个研究人员的专长来安排工作，确保各项工作都能保质保量按时完成。同时积极参加省人大常委会组织开展的立法宣讲、试点指导、课题研究等活动。《广东省信访条例》颁布实施后，我们根据省人大常委会的工作安排，在省人大常委会的指导下，派出8名教授到佛山、河源等市进行宣讲。并选派出专家30余人次到河源市紫金县开展长达半年的《广东省信访条例》的试点指导工作。专家在广泛调研的基础上，根据紫金县发生的典型案例，编印了《紫金县信访典型案件汇编》、《信访条例应知应会小册子》等材料，并多次召开面向干部和群众的法律宣讲会和案例分析会，推动条例得到有效实施，使立法的功能和作用尽可能地发挥好、实现好。

3.深入开展地方立法的理论研究。地方立法既是国家法律的具体化，也是地方事务的法制化。在地方立法深入推进，特别是修改后的立法法赋予设区的市地方立法权后，提高地方立法质量，发挥地方立法在统筹社会力量、平衡社会利益、调整社会关系、规范社会行为的功能和作用显得尤为重要。为深入探讨新形势下提高地方立法质量的有效途径，积极推进地方立法工作的改革创新，充分发挥理论研究对地方立法的支持和推动作用，广外立法基地每年就地方立法有针对性地设置专项研究课题，推出相应的研究成果。基地还组织了一批校内外专兼职研究员通过网络、媒体等现代传媒、实地调研等多种途径收集各地的立法文献，开展对广东和其他地区地方立法发展状况的专门研究，探寻各地地方立法的经验和尚需改进之处，首次撰写了《广东省地方立法蓝皮书》和《中国地方立法蓝皮书》并已公开出版。两个蓝皮书既是对全国和广东过去一年立法工作的总结，也是对各地好的经验和做法的一种宣传介绍，希望在对我国地方立法总体介绍和研究的基础上，推进我国地方立法事业的科学发展。我们计划每年就中国地方立法和广东地方立法各出版一本蓝皮书，恳请各省市积极提供相关材料，以便我们把地方立法的蓝皮书撰写好。

4.积极推进地方立法的学科建设和人才培养。要“坚持立法先行，提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用”，立法人才是关键。随着立法法赋予全部设区的市以地方立法权，立法机关对于立法人才的需求量激增，地方立法人才缺乏的问题也因此凸显出来。为加强立法人才的培养和输出，我校在法学本科生和法学研究生中开设立法学系列课程，在法律硕士研究生中加大立法人才的培养力度，在宪法与行政法硕士专业中设置“区域法治与地方立法”方向，开设《立法学专题研究》、《地方制度法专题研究》等课程，并组织编写和出版了《地方立法学》教材。在法律硕士专业教育中，每年安排不少于20个名额用于对地方立法学人才的专门培养，为地方立法做好订单式人才培养工作。同时，我们积极加强“双师型”师资队伍建设，整合现有教学资源，邀请国家、省市知名专家加入到立法人才培养的师资队伍中来，鼓励基地研究人员开展立法项目研究和开设“地方立法学”课程，为立法人才的继续教育和后备培养奠定良好基础，努力把广外立法基地打造成为地方立法人才培养的高地。

三、勇于开拓创新，实现地方立法基地新的发展和突破

未来，广外立法基地的发展思路是：全力打造“一个智库”，积极发挥“两项功能”，着力构建“三个平台”， 继续创新“四个机制”，大力提升“五种能力”。

全力打造“一个智库”，就是全力将广外立法基地建设成为“立足广东、面向全国、放眼世界、特色鲜明、影响力大、竞争力强的地方立法研究评估与咨询服务中心及高校新型高端智库”。

积极发挥“两项功能”，就是使广外立法基地为“广东地方立法实践提供智力支持与服务”和“为全国地方立法实践提供信息服务和经验参考”。

着力构建“三个平台”，就是着力构建“地方立法咨询服务平台”、“地方立法科学研究与成果创新平台”和“地方立法高层次人才培养平台”。

继续创新“四个机制”，就是继续创新“项目管理工作机制”、“基地日常工作协调机制”、“人员调配工作机制”和“业绩考核激励机制”。

大力提升“五种能力”，就是大力提升基地“协同创新的能力”、“科学研究的能力”、“参与立法实践的能力”、“培养高层次立法人才的能力”和“立法方面的国际合作交流能力”。

为此，我们将在广东省人大常委会的指导下，进一步把广外地方立法基地做大、做强、做特，把立法基地的各项工作做细、做精、做实，推动广外立法基地又好又快地发展，为地方立法和法治广东建设提供更强的智力支持，作出更大的贡献。

发挥法学研究队伍作用 积极参与地方立法 广东省法学会立法社会参与和评估中心

为扩大社会对地方立法的参与，充分发挥广东省法学界和社会团体的作用，2014年7月，省人大常委会与省法学会、省工商联、省律师协会、省青年联合会合作组建广东省立法社会参与和评估中心。省法学会成立“广东省立法参与和评估中心”（以下简称“中心”）以来，整合法学会人才资源，汇聚法学专家智慧，突出发挥参与地方立法作用。

一、助力广东地方立法，凸显法学会参与优势

广东省法学会是广东省法学界、法律界的社会团体和学术团体，拥有对法律学科几乎实现了全覆盖的28个学科研究会，全省21个地级以上市均建立了法学会，大部分县（区）也建立了法学会。省法学会和基层法学会的会员基本是由当地人大、一府两院、高校及党校中的法律人才，律师，企业及社会组织等机构中的法务人员构成。这些会员具有广泛的代表性和群众基础，在收集意见、了解民意、集中民智方面能够发挥重要作用。同时，“中心”以“第三方”身份独立开展调查研究，独立形成立法后评估报告，社会参与面广，评估透明度高，是“立法机关主导、社会各方有序参与立法”的体现，是充分发挥人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法论证咨询机制的有益尝试。

评估中心的任务是：积极配合广东省人大常委会开展地方立法工作，根据《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》、《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》的要求，参与立法和立法后评估等工作。主要包括：（1）参与重要法规草案的起草、论证等工作；（2）协助办理法规草案的征求意见工作，征集社会各界特别是社会团体对重要法规草案的意见、建议；（3）参与省人大常委会组织的立法后评估工作；（4）受委托进行立法后评估工作；（5）开展地方立法理论研究和实践调查；（6）参与省人大常委会要求进行的其他立法咨询服务活动。中心发挥社会团体联系面广、具有较广泛群众基础的特点，有序地组织各界人士和公众参与地方立法，包括重要法规的起草、征求意见、论证等工作，但其侧重点是立法后评估工作，通过了解法规实施的基本情况，就法规对经济、社会、环境等造成的影响和法规存在的问题等进行评估，从而对法规的实施、修改、废止等提出意见和建议。省法学会在这方面具有得天独厚的上下联动、各专业研究会平行互动的“自动员、自补给”资源。如“中心”按照委托协议的要求完成了《广东省安全生产条例》、《广东省信访条例》两部地方性法规的立法后评估任务，实现了“以总结立法经验，及时发现不足，为修改、废止提供科学依据”的目标。评估课题组成员专业素养高，理论功底厚，实践经验丰富，为完成评估工作提供了强有力的学术支撑；同时，评估过程和结果“接地气”，强化了专家学者服务地方立法的作用，彰显了加快成果转化应用的效益。

二、组织法学专家竞争评估团队，务实高效开展立法后评估工作

省法学会“中心”成立以来，承担了省人大常委会首次委托第三方开展立法后评估工作，对《广东省安全生产条例》进行立法后评估。今年又接受委托完成了《广东省信访条例》的立法后评估工作。主要做法如下：

一是广泛发动法学专家申报评估方案，竞争选定强势评估团队。去年，省人大常委会首次委托第三方开展立法后评估工作，将《广东省安全生产条例》立法后评估工作委托省法学会“中心”来完成，省法学会领导高度重视。梁伟发会长专门召开会长办公会议进行研究部署，强调要“高质量完成评估工作，一炮打响”。为确保高质量按时完成评估工作，根据签订协议书的规定要求，在省法学会“一办五组”和省法学会28个学科研究会中广泛发动、开展项目评估申报工作，组织学术委员会专家认真对4个初步入选单位的申报方案进行比较论证与严格评审，在竞争的基础上确定由省法学会经济法研究会评估课题组承担评估工作。评估组设计了详细的评估工作方案，采取调查问卷、召开座谈会、到有关单位调研、访谈等方式有序地开展各项评估工作。评估团队和评估方案确定后，梁伟发会长又及时与省人大常委会领导沟通汇报，指导评估工作扎实推进并顺利完成。评估工作及评估报告得到了省人大的充分认可和社会各界的好评。

今年6-7月，我们又成功组织开展了《广东省信访条例》立法后评估工作。针对信访工作的实践问题和立法后评估的特殊要求，创新评估方式、明确部署分工，经过申报和招标，最终由华南师范大学“地方立法与执法风险评估研究中心”承担评估工作，目前《广东省信访条例》立法后评估工作已完成全部评估任务并将评估报告提交省人大常委会。

二是发挥省法学会资源优势，多渠道开展调研评估。严格遵守立法评估规范性、实证性要求，为取得有价值的第一手资料，开展了多渠道、多手段的调研工作。如在《广东省安全生产条例》立法后评估工作中，我们指导评估课题组分别选取了广州、佛山、东莞、深圳等企业集中、安全生产任务重的地市以及一些县区街道进行实地调研，与监管部门、“两代表一委员”、企业代表、社会组织代表座谈，了解实际情况和基层意见；开展问卷调查，将调查对象分为管理部门和生产经营单位一般从业人员、负责人、安全生产管理人员、社会公众四个群体，分别设计有针对性的调查问卷，广泛发动社会各界参与条例的评估；协调省安全生产监督管理局、省水利厅、省国土资源厅、省交通运输厅和省质监局等单位反馈意见，积极协助开展评估工作；发动全省21个地级以上市法学会、部分县（区）级法学会和省法学会28个学科研究会同步开展意见征集活动，同时利用省法学会网站及各市法学会网站进行问卷调查和意见征集，网上网下联动征集评估意见，极大拓展了社会参与的广度和深度。这样，不仅是开展了一次立法后评估调研，同时也是一次广泛的普法宣传活动，真正收到了社会参与、全民普法的效果。

在《广东省信访条例》的立法后评估工作中，我们充分发挥与省委政法委、省委维稳办、省综治办、省信访局等单位的联系协作便利优势，指导评估课题组广泛征询全省各级综治、维稳和信访一线工作部门和人员对信访条例实施和完善的意见建议，通过对中山市、惠州市、深圳市南山区人大常委会，广东省、广州市、湛江市信访局，天河区珠吉街道办事处、黄村街道办事处以及新塘办事处等有关单位的实地考察与调研，针对社会群众、上访群众、信访机关工作人员和其他政府部门工作人员等四种群体发放调查问卷600份，并且组织21个市级法学会和50多个县区法学会配合评估课题组深入细化调研评估工作，确保项目评估效果最优化。

三是科学分析调研成果，实事求是形成评估报告。评估课题组对文献资料和调研情况进行分析、研究、讨论，召开论证会征求专家和有关部门的意见，立足于评估法规文本质量和实施效果，坚持用事实说话、用数据分析，力求评估结果公正真实。按照体现中立性、客观性、专业性的原则，经过反复修改、论证，最终完成的评估报告分别就《广东省安全生产条例》、《广东省信访条例》的实施情况、主要成效、存在问题以及立法总体质量与重点制度的合法性、合理性、协调性、可操作性和规范性进行了全面评估并提出法规修改建议和工作建议。

针对《广东省安全生产条例》的实施过程中暴露的制度设计的合理性、可操作性、与相关法律法规的协调性等有待加强的问题，《评估报告》提出了意见和建议：修订条例中与新的上位法、新形势、新情况不相符的规定；从广东实际情况出发，根据《安全生产法》增补和细化条例的相关规定；加快条例具体规则的配套性和操作性规范文件的出台；进一步完善各项重点制度；增强行政执法力量，加大宣传教育力度，严格执法；大力推进社会安全责任体系的建设。

而《广东省信访条例》是全国第一个全面落实诉访分离制度的地方性法规，构建了在法治框架内处理涉法涉诉问题的“广东模式”和涉诉信访工作新机制。针对《广东省信访条例》实施中存在的信访机构职权配置不足、信访协调机制难以落实、三级终结机制导致执法成本高企、网络信访实际效果欠佳等困难和问题，《评估报告》提出了完善诉访分离原则的制度设计、完善信访案件终结程序的操作机制、完善信访考核标准、完善信访三级终结程序、完善投诉举报方式、进一步制定信访工作细则、修改《条例》第三十二条规定和完善相关配套措施的意见和建议。

三、发挥法学研究队伍优势，服务省市两级人大立法工作

一是围绕新型智库建设，加强法学专家库的建设和人才培养。按照中共中央《关于加强中国特色新型智库建设的意见》要求，发挥法学会智库群的整体优势，激励研究会和专家学者积极为法治广东建设建言献策，提升决策咨询的质量和针对性。在省法学会法学专家人才库的基础上，着眼中心的长远发展和建设，遴选立法咨询、评估专家顾问团队，畅通专家学者与立法机构的对接渠道，使具有真知灼见的法学专家能够更好为我省科学立法、民主立法服务。

二是提高立法参与和评估质量，打造“立法社会参与和评估中心”品牌。随着今后地方立法职能和要求的不断提升，法学研究和立法实务的对接成为法学研究服务立法实践的重要课题。省法学会将一方面努力在实践中不断探索，适时召开立法后评估工作的学术研讨会，总结工作经验、借鉴先进做法，建立和完善一系列工作制度和管理体系，以创新推动提升立法社会参与和评估工作的质量和水平；另一方面，加强和省人大常委会的交流合作，在省人大常委会的支持和指导下，积极争取更多的立法参与和评估项目，打造省法学会“立法社会参与和评估中心”的影响力和知名度。

三是发挥法学会的组织体系优势，构建“中心”和地市人大的合作机制。我省地方立法任务繁重，科学立法、民主立法的标准高、要求严。针对我省将有17个市新行使地方立法权，而地市一级普遍面临立法人才比较缺乏、立法经验不足的情况。作为一个“全科”性专业群体，广东省法学会包括各地级市法学会、区县级法学会无疑大有可为。如梅州市法学会紧紧抓住该市首批获得地方性法规立法权的契机，积极参与地方立法的各项前期工作，在环境卫生管理、古民居保护、水源保护等拟制定地方性法规的领域，通过理论研讨、实地调研等方式全面收集第一手资料，为即将展开的市人大立法工作提供支撑。省法学会要指导各级法学会主动加强与当地人大的合作和交流，组织法学专家参与地市人大的立法咨询论证、起草法规草案、立法后评估等工作；要拓展合作的机制和方式，通过推荐专家、承接立法项目、召开研讨会和评审会、培训专门人才等多种形式，积极参与地方立法工作。