矿产资源法修订草案二审：促进矿业绿色、高质量发展

　　我国是矿产资源大国，也是矿业大国。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘探开发事关国计民生和国家安全。

　　今年6月底，矿产资源法修订草案二审稿提请十四届全国人大常委会第十次会议审议。

　　2023年12月，十四届全国人大常委会第七次会议对矿产资源法修订草案进行了初次审议。全国人大常委会审议过程中和修订草案征求意见过程中，各方面高度关注矿区生态环境保护问题，特别是要完善矿区生态修复制度，保障矿区生态修复效果。修订草案二次审议稿作出如下主要修改：一是增加促进矿业绿色、高质量发展的规定。二是完善矿产资源规划编制。三是完善矿业权相关规定，增加无需取得探矿权的情形等。四是规范勘查开采活动，增加勘查方案、开采方案调整程序。五是加强矿区生态修复，明确修复原则和要求，加强修复费用监督管理。

　　据了解，在修订草案修改完善过程中，还向4位全国人大代表、7家基层立法联系点发函征求意见，邀请5位全国人大代表、2家基层立法联系点同志参加立法座谈会。他们提出的多条意见建议，比如，明确矿业权登记的效力，矿区生态修复方案应当听取矿区涉及的村民委员会、村民代表的意见等，已体现在矿产资源法修订草案二次审议稿中。

　　6月27日，十四届全国人大常委会第十次会议对矿产资源法修订草案二审稿进行分组审议。围绕矿山生态修复、矿业权出让、矿业用地等问题，大家展开了热烈讨论。

　　完善矿区生态修复制度

　　矿产资源开发利用支撑了国民经济和社会发展。但不容忽视的是，过去因采矿业管理方式粗放，一些矿业开采后对周边环境造成了较大破坏，带来了诸多问题。

　　为保障矿区生态修复效果，修订草案二审稿作出规定：一是增加矿区生态修复应遵循的原则及采取的措施等要求。二是增加规定，矿区生态修复方案应当专门听取矿区涉及的农村集体经济组织、村民委员会、居民委员会和村民代表、居民代表的意见。三是增加规定，县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同财政等有关部门对矿区生态修复费用的提取、使用情况进行监督检查。

　　“如果没有政府的主导，不管是早期方案还是后期实施方案，都很难达到预期目的。”全国人大代表苏科舜认为关于矿区生态修复的总体原则，应该是“政府主导、矿业权人出资、社会监督”的原则，建议增加规定，“县级人民政府负责生态修复的组织协调工作”。

　　全国人大财政经济委员会委员侯永志建议把第四章的标题改为“矿区生态保护和修复”。在他看来，开采矿产首先是如何保护生态的问题，然后才是如何修复生态的问题。如果环境保护不到位，那么生态修复难度很大。为此，他建议增加规定，“采矿权人在行使采矿权之前，应制定完备的生态保护和修复方案，并报有关部门审查，审查不通过的，不允许开采”。

　　“矿山开采结束后，有的企业甚至破产，找不到修复主体，导致生态修复工作无法正常开展，只能由政府来兜底。”杨永英委员表示，在实际的工作中普遍存在矿山开采企业未严格履行生态修复主体责任的情况。她建议，增加“国家建立矿区生态修复保证金制度”，并规定开采企业应当依法缴纳生态修复的保证金。当出现上述情况时，可以动用保证金来开展生态的修复。

　　吴普特委员注意到，矿产资源法修订草案第四章“矿区生态修复”的内容和水土保持法的内容有一些交叉和重复，水土保持法规定国家开发建设项目要首先做水土保持方案，矿产资源法规定矿产资源开发前，要做矿山生态修复方案。水土保持法的行政主管部门、执行部门是水利部，矿产资源法由自然资源部会同生态环境部实施监管。他建议两部法律做好衔接，防止法律之间打架或重复。

　　健全矿产资源保护体制机制

　　绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。修订草案二审稿充实了有关促进矿业绿色、高质量发展的规定：一是国家推动矿产资源领域数字化、智能化、绿色化建设。二是国家鼓励、支持矿业绿色低碳转型发展，加强绿色矿山建设。

　　“前几天我去了趟山东，一片小区几千户，抛弃了煤锅炉，利用新技术完全使用地热，最深打井到2000多米，不需要消耗水，水只在管道里循环，节约了大量煤炭。如果我们把地热矿产资源开发利用好，对整个国家的生态文明建设、生态环境保护会起到很大作用。”鄂竟平委员表示，开发利用矿产资源，要有利于促进和保障国家生态环境保护。要明确鼓励开发利用矿产资源促进和保护生态环境。他建议，在总则里面加一段话“国家支持、鼓励有利于生态环境保护方面的矿产资源的开发利用”。

　　保障矿产资源安全的前提是查明矿产资源家底，做到“有矿心不慌”。

　　“在173种矿产资源中有36种是战略性矿产资源，在这些资源里，很大一部分是需要保护性开采的，够用就可以，不一定要提高产能，提高保障能力最重要。”沈政昌委员建议，将第七条第一款“推动战略性矿产资源增加储量和提高产能”中的“提高产能”表述改成“提高保障能力”。

　　在谭天星委员看来，目前该法对矿产资源保护有一些规定，但按照绿色高质量发展要求，加强生态文明建设的规定仍显分量不足。“矿业资源是不可再生资源，尤其是战略性稀缺矿产资源，要把保护工作放到更加重要的位置，要善于统筹利用国内国际两个市场。”他建议进一步充实有关矿产资源保护的规定，完善领导体制和工作机制，科学编制矿产资源规划，提升开采水平，杜绝开采乱象，严格矿区生态修复，力求取得综合效益。

　　矿产资源的衡量标准是储量，储量的载体是各种报告。

　　“建议第五十八条增加储量报告编制单位的信用信息记入信用记录。”冉博委员表示，矿产资源储量报告事关国家利益和矿业权人的合法权益，其真实性至关重要，将储量报告编制单位的信用信息记入信用记录，能有效规范其行为，保障储量报告的真实性。

　　解决矿业权与生态保护矛盾冲突

　　矿业权又称矿权，是指矿产资源使用权，包括探矿权和采矿权。矿业权出让制度如何完善成为此次矿产资源法修订的重要内容。

　　“从中央生态环保督察发现的问题看，由于对矿山开采企业的准入门槛不高，许多不具备矿山开采能力和实力的企业进入了这个领域，造成了矿山开采领域存在许多历史遗留问题。”

　　蒋卓庆委员注意到，矿山开采企业不同于一般生产经营企业，具有产业特殊性，需要在法律上明确予以规定，体现国家产业政策和生态环保政策的导向，特别是在矿业权出让环节，应从根本上落实国家对矿产资源的开采、保护和矿区生态修复责任。他建议对草案第二章“矿业权”相关条文作出修改，增加符合绿色矿山建设标准、具有矿区生态修复能力等内容。

　　“因生态保护红线划定，自然保护地的设立等工作与矿业权的出让衔接不到位，导致出现矿业权范围与生态保护红线和自然保护地等范围有重叠的情况，矿业权出让以后无法办理采矿手续，也存在在保护区范围内非法开采的违法行为，引发一些矿业权退出补偿、职工安置等社会问题。”对此，杨永英建议，在矿业权出让中考虑不同矿产资源特点、矿山最低开采规模、安全要素等，增加“生态保护”的因素，妥善解决矿业权与生态保护的矛盾冲突。

　　“在矿业权转让方面，应该有更加严格的标准。”全国人大代表奚正平表示，现在转让的标准偏低，对承受人应具备的资质、转让的时间，对于环保和安全的投入等要求不够。因为约定转让很可能把很多环保安全问题抛之在外，应该在这方面建立标准严格要求。

　　卫小春委员建议增加“国家紧缺的战略性矿产资源”表述，将第十六条第二款修改为“国家鼓励单位和个人向县级以上人民政府自然资源主管部门提供可供出让的国家紧缺的战略性矿产资源探矿权区块来源”。

　　细化矿业用地相关规定

　　在矿产资源勘查以及开发过程中，会涉及对土地的利用，常常成为制约矿业活动开展的重要环节。同时，矿业用地是政府及其主管部门、矿业企业都非常关心的问题，围绕修订草案二审稿第三十二条，与会人员展开了讨论。

　　“修订草案对土地管理法作了较大的突破，这对解决实践中较为普遍的‘合法采矿、违法用地’问题具有重要作用。”张勇委员认为，第三十二条规定还有一些问题没有讲清楚，比如，土地征收是否要符合土地管理法规定的“公共利益需要”等条件，临时用地的期限怎么管理等。这些问题要同国务院及其有关部门研究清楚，或者以授权方式为矿业用地制度实施留出空间。

　　对修订草案第三十二条对矿业用地相关规定，鲜铁可委员表达了同样的关切，鉴于矿业用地问题比较复杂，不仅有农用地保护问题，还有临时用地期限怎么管理等问题。他建议进一步细化对矿业用地的规定，以解决实践中出现的矿业用地不规范问题，建立与矿产资源勘查开采相适应的矿业用地制度。

　　修订草案二审稿第三十二条第四款规定，“勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限”。卫小春建议在后面增加“同时应考虑将采矿完毕后的复垦修复纳入用地期限，确保有足够的时间来进行生态修复”，与本草案的第四十五条第二款相呼应。

　　“关于第三十二条矿业用地问题必须引起高度重视，从法律上加以规范，有效解决大量存在的矿权合法用地违法现象。”吕忠梅委员建议，增加一款规定“本法未予规定的，适用土地管理法的相关规定”。