改革开放40年湖南地方立法工作回顾

今年是我国改革开放40周年，也是我国立法工作全面恢复的第40年。可以说，40年来，立法工作与改革开放一路相伴而生、相伴而行。

自1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确授权省级人大及其常委会制定地方性法规以来，我省地方立法已经走过了近40年的历程。截至2018年7月31日，我省现行有效的省本级地方性法规197件，设区的市、自治州地方性法规73件，自治条例8件，单行条例30件。这些地方法规的制定和实施，为我省改革开放、经济社会发展、社会和谐稳定提供了良好的法制环境和有力的法制保障。

一、基本历程

回顾近40年的历程，我省地方立法工作大致可以分为五个阶段。

（一）起步探索阶段（1980年至1982年）

1979年，省级人大及其常委会被赋予地方立法职权，我省地方立法开始起步探索。

1980年3月25日，省五届人大常委会第二次会议原则通过《湖南省县级直接选举人民代表实施细则<试行草案>》，标志着我省地方立法的开始。最初，省人大常委会并没有专门负责立法工作的工作机构，也没有法定程序的规范。虽然1980年12月31日省五届人大常委会第七次会议决定设立省人大常委会法制委员会，但这个机构只是一个非常设机构，其主要职责是：起草、修改并初步审议地方性法规草案，征集有关方面和人民群众对国家法律草案和地方性法规草案的意见，检查了解法制教育和法律执行情况，在立法方面实际发挥作用有限。因此，在这种情况下，立法工作只能“摸着石头过河”。当时立法的指导思想是，立法是一件非常严肃的事情，必须审慎行事，必须进行广泛的调查研究，成熟一个，通过一个。这一阶段，我省立法数量很少，3年共制定6件法规，年均仅2件。同时，这些法规的制定虽然都是按照一定的程序制定的，但立法程序并没有制度化和法定化，加之立法的方向和重点还不明确，缺乏经验和有效机制，我省人大及其常委会行使职权还不够大胆，对地方立法更是缺乏充分认识，因而这一阶段不但立法数量很少，在立法质量上也存在较多问题。这一阶段，省人大常委会制定法规都是一次审议通过的，甚至采取了“原则通过”的形式；制定的法规“暂行条例”较多，甚至还有“试行草案”；施行的时间大多不长，修改也较为频繁。如1980年3月25日通过的《湖南省县级直接选举人民代表实施细则<试行草案>》，在同年8月7日即被修改，1983年被《湖南省县级以下人民代表大会代表直接选举实施细则》所取代。应当说，这些问题在地方立法起步阶段是在所难免的。

（二）规范加强阶段（1983年至1992年）

1982年12月4日，新宪法颁布施行，民主法制建设进入了新的发展阶段。1984年10月20日，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出要按照建设有中国特色社会主义的总要求，进一步贯彻对内搞活经济、对外实行开放的方针，加快以城市为重点的整个经济体制改革步伐。为了适应社会主义现代化建设以及经济体制改革和对外开放需要，自六届全国人大二次会议以来，全国人大及其常委会逐步加快了立法步伐，并坚持把制定有关经济方面的法律作为立法工作的重点。根据党中央决策部署，1988年1月，省七届人大一次会议明确提出，省人大常委会要围绕经济建设这个中心行使职权，并强调立法工作要紧紧围绕经济建设这个中心。因此，加强地方立法，促进和保障我省经济和各项事业发展，成为这一阶段我省立法工作总的指导思想，经济立法也逐渐成为我省地方立法的重点。

随着民主法制进程的推进，我省地方立法的机构队伍建设和制度建设也逐渐加强。1983年5月4日，省六届人大一次会议决定设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生4个专门委员会，其中法律委员会的一项重要职权，就是在专门委员会提出审议意见的基础上，负责向省人大常委会提出对地方性法规草案的初步审议意见。从此，我省有了负责立法工作的常设机构。随着立法工作任务越来越繁重，1986年下半年，省人大常委会主任会议决定组建法规办公室，作为专门工作班子负责地方性法规的修改等具体工作。试运行两年后，1988年5月，省七届人大常委会第二次会议正式决定设立省人大常委会法规工作委员会，专门负责地方性法规草案修改等具体工作。

1984年10月28日，省六届人大常委会第九次会议制定了《湖南省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序（试行）》，对提案程序、审议程序、表决程序和公布程序分别作出规定，其制定和颁布施行，标志着我省地方立法程序开始步入规范化轨道。1988年6月27日省七届人大常委会第三次会议审议通过《湖南省人民代表大会常务委员会工作条例》，在宣布废止《湖南省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序（试行）》的同时，重新对省人大常委会的立法程序进行了规定。该条例在肯定前几年试行立法程序中成功经验和做法的基础上，对我省地方立法程序作了较大的改革：一是扩大了法规案的提案主体，规定常务委员会组成人员五人以上联名可以提出地方性法规案；二是根据1986年修改的地方组织法，增加了批准长沙市人大及其常委会制定地方性法规的程序；三是改革了专门委员会审议制度，将过去实行的由有关专门委员会向法律委员会提出审议意见、法律委员会向常委会提出审议报告的程序，改为由有关专门委员会向省人大常委会提出审议意见，在常委会审议后由法规工作委员会向常委会提出修改报告；四是进一步明确规定了法规草案修改制度以及法规工作委员会为常委会立法服务的职责。

1983年到1992年的10年间，省人大及其常委会共制定和批准地方性法规、自治条例和单行条例69件，其中经济方面的法规占1/3以上，主要有种子管理条例、林业条例、工业企业劳动保护条例、商品质量监督条例、鼓励外商投资条例等。

这一阶段是我省地方立法发展的一个重要历史阶段。通过这一阶段努力，我省立法机制形成，立法质量稳步提高，地方立法已步入健康发展轨道。但由于受客观条件的限制，地方立法工作仍处于一个逐步提高的阶段，还存在一些不足，主要是立法还缺乏必要的规划，立法数量仍然较少，重点也不够突出。

（三）快速发展阶段（1993年至2000年）

党的十四大作出关于建立社会主义市场经济体制的伟大决策。1993年3月29日，八届全国人大一次会议将实行社会主义市场经济体制写进了宪法。为了保障、规范和促进社会主义市场经济的发展，实现党的十四大提出的目标和任务，八届全国人大及其常委会把立法工作摆上了重要议事日程，明确要以规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控和完善社会保障等方面的经济立法为重点，并提出了在本届任期内建立适应社会主义市场经济体制的法律体系框架的目标，国家立法步伐大大加快。与此相适应，我省人大常委会把地方立法工作摆到了首要位置。这一阶段，我省地方立法步伐明显加快，立法所涉及的领域不断拓宽。

为了保证地方立法工作的顺利进行，省人大常委会对地方立法程序作了进一步完善。1994年1月17日省八届人大常委会第六次会议审议通过了《湖南省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》，对省人大常委会的立法程序作了较为全面系统的规定。这些规定总结了十几年来我省地方立法程序方面积累的经验，在以下几个方面作了较大的补充和完善：一是对审次制度作了规定，省人大常委会审议地方性法规草案，一般经过两次会议审议通过，根据常委会审议意见，也可以经一次或者两次以上会议审议通过；二是对表决方式进行改革，由举手表决改为无记名投票；三是细化了批准程序，就报批法规的提出、审议、修改、表决、公布以及上报备案作出原则规定；四是增加了关于地方性法规解释的规定，明确了解释的机关、内容范围和具体程序。该法规的颁布实施，标志着省人大常委会的立法程序已基本成熟。但此时及之前，省人民代表大会的立法程序还没有明确的规范，为了弥补这一不足，1994年3月4日省八届人大二次会议审议通过的《湖南省人民代表大会议事规则》对省人民代表大会的立法程序作出了原则规定。此后，1998年5月30日，省九届人大常委会第二次会议制定了《湖南省人大专门委员会提出地方性法规议案程序的规定》《湖南省人大常委会批准长沙市地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例程序的规定》，从而使我省地方立法程序更加完善。

从省八届人大常委会第一次会议至2000年，是我省地方立法的高峰时期，省人大及其常委会制定、批准、修改地方性法规和单行条例共160余件，立法数量年平均20件以上。其中，经济立法是这一时期的重点，占60%以上。比如，为了促进农村和农业发展，制定了基本农田保护、农业机械管理及实施水法、水土保持法办法等法规；为了交通、通信事业发展，制定了高等级公路、道路运输、通信等法规。立法的快速发展对我省经济建设和各项事业发展起到了很好的促进作用。但是，这段时期立法也存在一些不足，比如立法计划缺乏充分调研论证，部门利益倾向不同程度地存在，等等。

（四）巩固提高阶段（2001年至2012年）

2000年3月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国立法法》，总结了改革开放以来立法工作的经验，对立法活动进行了全面规范。其中统一审议和三审制度的确立，对于保证立法质量尤其具有重要意义。2001年1月，省九届人大四次会议根据立法法的要求，决定设立法制委员会，负责对地方性法规案进行统一审议；会议还通过了《湖南省地方立法条例》，按照立法法的精神，将统一审议和三审制以地方立法的形式予以确定。同时，条例还规定了一系列扩大公民有序参与立法的制度。该条例的颁布施行，使我省地方立法程序进一步完善，立法活动进一步规范。

党的十五大对立法工作提出了新的更高的要求，强调加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。九届全国人大把提高立法质量放在了突出位置，立法速度较八届人大放缓，立法计划比上届减少了42%。与之相适应，这一阶段我省的立法工作的节奏也有所放缓，十余年间，新制定省本级地方性法规130余件。2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上庄严宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，同时作出立法工作任务依然艰巨而繁重的判断，提出要把修改完善法律和制定配套法规摆在更加突出的位置，在科学立法民主立法方面迈出新步伐的要求。随之，我省地方立法工作紧跟中国特色社会主义法律体系形成后面临的新形势，调整了立法工作的方向、重点和工作方式，即在继续将经济立法放在突出位置的基础上，注重加强社会领域，特别是民生领域立法，比如制定了实施老年人权益保障法、妇女权益保障法、预防未成年人犯罪法办法等法规；注重经济与环保领域立法协同发展，制定了一批风景名胜区保护、水环境保护等方面的法规；注重法规的立、改、废、释并举，根据法制统一需要以及社会经济发展形势的变化，先后修改、废止了与上位法明显不符、与社会明显不相适应的140余件省本级地方性法规；同时，注重不断创新科学立法民主立法机制。

（五）立法新时代（2012年至今）

党的十八大以来，习近平总书记关于全面推进依法治国和加强立法工作的一系列重要论述，具有鲜明的时代特征，为新的历史条件下做好立法工作提供了科学理论指导和行动指南。党的十九大明确提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。2016年，党中央在总结1991年制定的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的基础上，出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，明确指出：党对立法工作的领导，既包括党中央领导全国立法工作，也包括有立法权的地方党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。2017年12月，中共湖南省委出台了《省委领导地方立法工作规程（试行）》。2016年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，提出推动社会主义核心价值观入法入规。在新的历史条件下，坚持党对立法工作领导，落实社会主义核心价值观入法，围绕抓住不断提高立法质量这个关键，持续深入推进科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，发挥立法的引领和推动作用，成为这一阶段立法工作的着力点。

为了贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，2015年3月15日，十二届全国人大常委会第三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。修改决定围绕完善立法体制、赋予设区的市立法权、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、完善科学立法民主立法机制等方面作出了修改和完善，对于加强和改进立法工作、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系具有重要意义。为了落实立法法关于全面赋予设区的市立法权的要求，省十二届人大常委会于2015年12月、2016年3月分两批完成了我省设区的市（州）开始行使立法权的确认工作。对市（州）人大常委会立法工作指导，帮助其尽快提高立法能力和水平成为省级人大常委会的一项重要任务。为进一步总结我省立法工作经验，完善立法机制，规范立法行为，提高立法质量，2018年5月31日，根据修改后立法法要求，省十三届人大常委会第四次会议通过修改《湖南省地方立法条例》的决定。

二、主要成绩

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在加快形成国家完备法律规范体系进程中，地方立法发挥着独特作用。近40年来，我省人大及其常委会自觉坚持党对立法工作的领导，围绕党在各个时期的工作中心，认真履行宪法法律赋予的职权，按照“不抵触、有特色、可操作”的原则，将党的政策和国家的法律贯彻落实到地方立法中，延伸覆盖到基层，完成法律政策落地的最后环节，在法治建设中发挥着实施性、补充性和探索性的作用，为国家立法提供了有益经验，为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了应有的贡献。具体说来，主要有以下三个方面：

（一）保证宪法、法律、行政法规在我省行政区域内得到遵守和执行

法律、行政法规是在全国范围内普遍实施的。但我国幅员辽阔、人口众多，地区发展不平衡，法律、行政法规不可能对所有的问题在全国制定一个标准、一个尺度，不可能对所有问题都规定得非常具体。因此，将国家法律、行政法规予以细化，使之更具有适应性、可执行性和可操作性，保证和推动宪法、法律、行政法规在本行政区域内贯彻实施成为我省地方立法的首要任务。实施性立法在我省地方性法规中占到60%左右，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各方面内容。

比如，《湖南省人口与计划生育条例》的制定与五次修正，特别是为了贯彻落实国家“单独二孩”和全面“放开二胎”的政策以及修改后的《计划生育法》，我们及时两次启动立法程序，立足我省实际情况，确保了党中央政策和国家法律在我省落地，惠及广大人民群众，深受人民群众好评。又如，为了积极应对我省人口老龄化快速增长带来的新问题、新挑战，我们制定了《实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》，结合我省实际，对政府责任、养老政策扶持、养老人才队伍建设等方面进行了具体化的规定，维护了广大老年人的合法权益。此外，我们还围绕大气污染、固体废物污染、水土保持、食品安全、消费者权益保护、妇女和未成年人权益保护等方面，积极开展立法，保证了国家相关法律、行政法规在我省行政区域内的贯彻实施。

（二）突出地方特色，适应地方治理需要

需要用法律规范调整的事务纷繁复杂，其中许多事务是地方特有的或者具有本地方特色的。对于这些事务，国家没有制定统一的法律或者行政法规，而本地区又确实需要立法来加以规范和调整，为推进地方改革开放和各项事业发展提供法制规范和保障。从而，填补国家立法空白，探索具有创新意义的地方立法就显得很有必要。近40年来，我省地方立法立足我省实际，结合“三湘四水”、湖湘文化的鲜明特征，制定了一批涉及生态环保、绿色发展以及历史文化保护的地方性法规，这方面的法规也占有相当的比重，占比30%左右。

比如，洞庭湖区是我国血吸虫病严重流行的区域。为了促进我省血吸虫病防治工作的科学化、制度化，维护湖区广大人民群众的切身利益，我省先于国务院2006年出台《血吸虫病防治条例》，早在1999年就制定了《湖南省血吸虫病防治条例》，比国务院早了7年。该条例施行近20年以来，对我省的血吸虫病防治发挥了积极而富有成效的作用。又如，在长沙、株洲和湘潭三市的交汇地区，有一片森林覆盖率高达50%左右、总面积达522平方公里的森林资源。为了保护这片被称为“长株潭之肺”的核心生态区，我省人大常委会首次以立法的形式，制定了《长株潭城市群生态绿心地区保护条例》，从保护责任主体、规划分区、重大项目建设准入、生态补偿等方面作出了规定。该条例施行以来，对在景观美化、调节气候、缓解城市热岛效应、水源涵养、水土保持、生物多样性保护和生态屏障等多个方面发挥了十分重要的作用。此外，我们还针对湖南本土资源和特有问题开展立法，制定了南岳衡山、崀山、武陵源、紫鹊界梯田等一批风景名胜区保护条例，制定了湘江保护、东江湖水环境保护、洞庭湖区水利管理条例。这些法规反映了地方需求，体现了地方特色。同时，设区的市和自治州按照立法法赋予的权限，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，也制定了一批符合本地特色的地方性法规。

（三）先行先试，充分发挥“试验田”作用

对全国人大及其常委会专属立法权以外的事项，在国家尚未立法的情况下，地方可以根据党和国家有关政策精神，结合地方实际，先行制定地方性法规，一方面为本地区改革发展稳定提供法制保障，另一方面也为国家有关立法进行探索，逐步积累经验，待国家立法条件成熟时，再制定全国统一的法律、行政法规。近40年来，我们立足从我省实际需要出发，着力解决本地方客观存在的还没有法律和行政法规进行调整的问题，出台了《湖南省募捐条例》《湖南省植物园条例》《湖南省散装水泥条例》《湖南省见义勇为人员奖励和保护条例》《湖南省志愿服务条例》等一批在全国具有一定示范意义的地方性法规。这类法规大约占到我省地方性法规的10%左右。

2011年5月，我们率先在国内出台了首部对募捐活动进行规范的地方性法规--《湖南省募捐条例》，弥补了我国募捐领域立法的空白，得到了当时民政部以及全国人大常委会法工委的高度肯定。其中，对诺而不捐问题的处理、打造透明募捐箱以及募捐财产的性质、管理和使用等重点难点问题进行规范，为2016年《中华人民共和国慈善法》的出台积累了有益的经验。2009年制定出台的《湖南省见义勇为人员奖励和保护条例》，对政府责任、见义勇为行为的确认条件、申报和举荐以及奖励保护措施作出了全面的规定。施行近十年来，对于发扬传统美德、弘扬社会正气、体现社会主义核心价值观具有重要作用，取得了良好的社会效果，也为国家立法提供了有益的借鉴。

三、主要做法

回顾近40年地方立法工作实践，我们主要有以下几点体会：

（一）始终坚持党对立法工作的领导，不断增强人大在立法工作中的主导地位。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法治建设、做好立法工作的根本保证。立法是国家一项重要的政治活动，必须毫不动摇坚持党的领导，以保证立法工作正确的政治方向。为了健全领导立法工作体制机制，贯彻落实中发【2016】10号文件精神，省人大常委会党组通过了《中共湖南省人大常委会党组贯彻<中共中央关于加强党领导立法工作的意见>若干规定》。在立法工作中，我们始终坚决贯彻落实党中央和省委的决策部署，切实通过法定程序使党的主张成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实，保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。我们始终紧紧围绕党和国家、省委中心任务统筹谋划立法工作，科学制定立法规划和立法计划，积极推进重点立法项目出台。比如，我们围绕全省经济社会发展大局，先后编制和实施了1994-1995、1996-1997、1998-1999以及2000-2002等地方立法规划。对省委提出的立法建议，我们及时启动立法程序，坚决贯彻党委意图，圆满完成省委交办的立法任务。比如，我省扶贫开发条例、长株潭城市群生态绿心地区保护条例的制定，都是根据省委要求及时制定出台的。对立法中遇到的重点难点问题，及时向省委报告，提请省委决定。我们认为，新时代必须将党的领导落实到立法过程的每一个环节，一切立法都必须有利于加强和改善党的领导，有利于巩固和完善党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。

不断增强人大在立法工作中的主导地位，既是对过去立法工作实践经验的总结，也是新形势下加强和改进立法工作的必然要求，历经了一个认识不断深化、工作体制机制不断完善的过程。党的十八届四中全会明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用，修改后的立法法也对健全人大主导立法工作的体制机制作了规定，这些都为我们努力充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用提供了指南和遵循。在立法工作中，我们始终把握好立项、起草、审议等关键环节，通过立法规划和年度立法计划的编制，解决立什么法、什么时候立法的问题；通过建立人大相关专门委员会和常委会工作机构与省政府法制工作机构、起草单位的工作协调机制、提前介入机制，解决立法进度、指导思想和主要内容的问题；紧紧抓住法规草案的关键条款进行深入审议和调查研究，及时作出决策，解决重大制度设计的难点问题。

（二）始终坚持以人民为中心、立法为民。人民立场是我们党的根本政治立场，体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益，是健全和完善中国特色社会主义法律体系的基本原则。坚持以人民为中心、立法为民，是做好立法工作的根本目的。在立法工作中，我们始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。在立法中坚持统筹兼顾，妥善处理好个人利益与社会公共利益、目前利益与长远利益、局部利益与整体利益、不同社会阶层特殊利益与人民群众共同利益之间的关系。注意正确处理好权力与权利、权力与责任的关系，既赋予行政机关必要的权力，又注意对其权力行使加以规范、制约和监督，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。注意增加社会保障和改善民生方面的立法比重，通过立法解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。比如为了加强劳动者权益保护，构建和谐劳动关系，2005年修改了我省的劳动保障监察条例，对违法用工、克扣或者无故拖欠工资、不执行最低工资标准等损害劳动者权益等问题予以重点进行规范，并强化了法律责任追究；为进一步保护弱势群体，保障残疾人合法权益，2004年修订了实施残疾人权益保障法办法；为保护人民生命财产安全，维护社会生产生活秩序，先后制定了安全生产条例、建设工程质量和安全生产管理条例、实施道路安全法办法等一批事关广大人民群众切身利益的法规。

（三）始终坚持法制统一，努力突出地方特色。维护国家法制统一，是地方立法必须遵循的根本准则。在立法工作中，我们牢固树立地方立法全国“一盘棋”的意识，深刻认识到地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，必须处理好与国家立法的关系。我们始终绷紧法制统一这根弦，将这一准则贯彻于法规草案的统一审议和修改全过程。严格遵循地方立法权限，不搞越权立法，严格执行行政处罚法、行政许可法、行政强制法关于行政处罚、行政许可、行政强制的设定权限。为了保证法制统一，先后按照行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及形成中国特色社会主义法律体系、WTO协定和我国对外承诺以及生态环境保护要求等进行了六次大规模的全面集中清理，修改和废止了一批法规，并逐步实现清理常态化。

地方特色是地方立法的生命力所在，没有地方特色，地方立法也就失去其存在的价值。我们始终注意处理好坚持法制统一与突出地方特色的关系，坚持法制统一是突出地方特色的前提和基础，如果不坚持法制统一的底线，地方立法再怎么突出特色也是无源之水、无本之木；如果不突出特色，坚持法制统一也没有意义。我们始终注意从本省经济社会发展的实际需要出发，以解决本地突出的实际问题为导向，在具体法律制度设计上下功夫，力求使制定出来的法规既解决实际问题，又具有鲜明的地方特色。同时，我们在立法体例上，也不追求形式上的“大而全”，需要几条搞几条，成熟几条搞几条，善于运用决定、若干规定等立法体例，力求体现立法质量、效率与体例选择的有机统一。

（四）始终将提高立法质量作为加强和改进立法工作的关键，持续深入推进科学立法、民主立法。科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。地方性法规的制定过程，就是科学立法、民主立法不断深化的过程。在立法工作中，我们不断探索科学立法、民主立法工作机制和方式，对提高立法质量发挥了十分重要的作用。一是积极探索公众有序参与立法的途径和形式。充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，认真听取专家学者的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和实效性；不断完善公布法规草案的工作机制，切实增强公众参与立法的实效，使立法成为落实人民当家做主并接受法治宣传教育的过程。比如我们在编制立法规划和立法计划时，公开向社会征集立法项目建议；为了让不同利益的代表充分表达诉求，我们先后选择了《湖南省消费者权益保护条例》《湖南省物业管理条例》《湖南省市政公用事业特许经营条例》等一批社会关注度高的法规举行立法听证会。二是不断完善立法工作体制机制。为了提高立法工作的科学性、规范性，2012年经省人大常委会主任会议先后出台了《湖南省人大常委会年度立法计划编制规则》《湖南省地方立法工作规程》《湖南省地方立法技术规则》；为了完善人大代表参与立法的工作机制，出台了《湖南省人大常委会征求省人大代表和市州人大常委会立法意见若干规定》；为了提高法规草案起草质量，推动多元化法规草案起草方式，出台了《湖南省地方性法规草案起草工作若干规定》；为了推进民主立法，扩大社会公众有序参与立法的途径，出台了《地方性法规草案公开征求意见及意见采纳反馈规定》《湖南省人大法制委、常委会法工委立法工作基层联系点制度》；为充分发挥法制委员会统一审议和专门委员会审议的作用，调动各方面的积极性，共同做好立法工作，出台了《省本级地方性法规沟通协调配合若干规定》。三是加大立法工作统筹协调。对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的法规草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的反复协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识后再提请表决。四是加强立法评估工作。为了总结立法经验，改进立法工作，先后对《湖南省旅游条例》《湖南省非税收入管理条例》《湖南省安全生产条例》等法规开展立法后评估；为了评判条例出台时机、实施社会效果以及法律制度设计可行性，积极尝试立法中评估，先后对《湖南省乡镇财政管理条例》等法规进行表决前评估。

同时，我们也清醒地认识到，我省地方立法仍然存在一些问题，如部门利益和地方保护问题尚未完全杜绝，地方立法质量有待进一步提升，解决实际问题的有效性还有待进一步加强，针对性、可执行性和可操作性不够强，地方立法的特色还不够突出，照搬照抄的现象在一定程度上还存在，等等。这些问题需要我们在今后工作中加以研究解决。

回顾总结是为了更好地前行。地方性法规是中国特色社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分，地方立法在完善中国特色社会义法律体系过程中，在社会主义法治建设进程中，必将继续发挥着重要的作用。在新时代，我省立法工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，紧紧抓住提高立法质量这个关键，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，更好地发挥立法的引领与推动作用，为我省全面建成小康社会、五个强省建设提供坚强的法制保障。