践行依法立法,维护法制统一

党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这一重要论断创造性地将依法立法与科学立法、民主立法并列为立法三大基本原则，是立法认识论的一次巨大飞跃，也是立法理论的重要发展。回顾改革开放40年法制建设进程，党领导人民不断探索实践，持续深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断建立健全中国特色社会主义法治体系，取得历史性成就。依法立法原则与科学立法、民主立法两项原则一样，都是40年丰富立法实践经验的高度凝练，也是党在新的历史时期对立法工作提出的更高要求。

一、依法立法的确立

“科学立法、民主立法、依法立法”三项原则是在长期立法实践和理论探讨中不断深化、逐步提出的。2011年，经过长期不懈的努力，形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。随着中国特色社会主义法律体系的形成，“有法可依”的问题基本解决。追求“良法”，强调“立法精细化”，要求“提高立法质量”，逐渐取代“宜粗不宜细”成为新的价值目标。2012年，党的十八大报告确立法治建设新十六字方针，提出了“科学立法”，报告在论述“全面推进依法治国”的方略时提出，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。2013年2月23日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”这一重要论述深刻诠释了“科学立法”的内涵。

党的十八届四中全会决定指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，要“完善立法体制”和“深入推进科学立法、民主立法”，增加了“民主立法”的表述。决定说明进一步明确提出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”这些创新思路和观点，是对中外法治文明经验的高度总结与凝练，也是扎实推进依法治国的行动指南。立法指导思想的与时俱进，对提高立法质量的执着追求，也意味着保障立法质量的制度需求日益迫切。在此背景下，为提高立法质量，实现良法善治的目标，2015年3月，十二届全国人大三次会议对立法法进行了全面修改。修订后的立法法在科学立法、民主立法的基础上，明确体现了“依法立法”的原则。

2015年9月，在第二十一次全国地方立法研讨会上，十二届全国人大常委会委员长张德江提出：“要牢固树立依法立法、为民立法、科学立法理念，尊重改革发展客观规律和法治建设内在规律，加强重点领域立法，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。”张德江委员长在讲到牢固树立符合立法法要求的正确立法理念时，强调的第一条就是要树立依法立法的理念，即“立法要体现合法性要求。要切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法的规定，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。”2017年，党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”此后，在各类关于立法工作的文件和报告中，“科学立法、民主立法、依法立法”的立法三原则得以确立。

二、依法立法的内涵

“依法立法”立法原则虽然是新近正式提出的，但依法立法的实践开端于改革开放之初，宪法法律较早就有依法立法的依据性规定。根据党的十一届三中全会关于发展社会主义民主、健全社会主义法制的精神，1982年宪法对我国立法体制进行了改革。宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会的议事规则对法律的制定程序又进一步作了具体规定。这些规定都蕴含着依法立法的精神，实践表明，这些规定是正确的、可行的。

2000年，针对立法实践中存在的问题，九届全国人民代表大会第三次会议通过立法法，对国家权力机关、行政机关制定法律、法规、规章的原则、立法权限、立法的基本程序、法律效力等级、立法监督等方面的基本制度作出较为全面的规定。作为“管法的法”，立法法为推进依法立法提供了有力的制度保障。其中，直接规定依法立法的有两条，即第三条关于“立法应当遵循宪法的基本原则”的规定，第四条关于“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”的规定。依据宪法法律，依法立法的内涵至少包括以下三个方面：

一是按照法定立法权限立法。立法是公权力行使的表现，同样必须遵循“法无授权不可为”的公权力行使原则，按照立法职权法定的要求进行。立法职权法定包括立法主体法定和不同立法主体的立法权限法定。因此，不论是制定法律，还是制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动，以及国务院部门和地方政府规章，都必须依照宪法法律有关立法权限划分的规定。

二是按照法定程序立法。立法程序是具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当程序。立法程序明确规定了立法各环节的工作，规范了立法行为，保障了立法过程的科学化，可以防止和克服立法工作中的随意性，广泛吸纳民意、协调利益冲突，有利于提高立法的规范化水平，进而制定出具有实质性正义的法律规范。严格遵循立法程序是立法工作中坚持社会主义民主原则、保障立法体现人民意志、保障人民群众以多种途径参与立法活动的要求，也是立法行为具有合法性不可或缺的条件。所以，立法必须严格依照立法程序进行。

三是立法内容合宪合法。法律体系以宪法为统帅，以多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成。作为法律体系的组成部分，任何立法的内容都必须与其在法律体系中所处的位置相匹配。根据宪法关于国家法制统一的原则，依法立法还要求立法内容合宪合法，在“上下”、“左右”以及“新旧”多个维度，与其他法律规范保持协调一致。“上下”和谐一致，要求任何一项立法都不得与宪法以及其他上位法相抵触。除“上下”位阶的考量外，立法还须保持“左右”协调，确保相同位阶但不同社会领域、法律部门之间制度规范相互衔接一致。依法立法还要求权衡立法创新与制度守成之间的关系，处理好“新旧”衔接。坚持改革创新决策与立法决策相统一，充分发挥立法引领推动作用，坚持重大改革于法有据，及时通过开展立改废释等立法工作，保证各项改革依法有序进行。

三、依法立法的意义

不论是在过去，现在或者将来，依法立法原则都具有很强的现实针对性和实践意义。2000年制定立法法，就是在总结1979年以来立法工作经验的基础上，通过制度化、规范化推进依法立法，着力解决实际中的突出问题。当年立法法草案的说明详细列举了这些问题：有些法规、规章规定的内容超越了权限;有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在相互矛盾、冲突的现象;有的质量不高，在起草、制定过程中，有的部门、地方存在不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难。因此，需要根据宪法制定立法法，使立法工作更加规范化、制度化，以维护国家法制的统一，建立和完善有中国特色社会主义法律体系。

法律体系形成后，立法供不应求和结构失衡的矛盾基本解决，立法工作的重心从解决“无法可依”的规模和数量问题，转变为解决“良法善治”的质量问题。党的十八大以来，各个领域出现的新形势、面临的新任务，激发出各方面的立法需求，产生大量的立法任务，立法工作也面临新形势、新任务、新要求。但需要注意的是，立法存在的问题依然不少。沈春耀主任在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话指出：“近年来，国家立法主动适应改革和经济社会发展需要作出较大调整，但一些地方立法不能及时跟进，影响改革举措落地落实;一些地方立法突破、规避国家法律法规，限制公民、组织权利或者增加公民、组织义务，增加部门权力或者减轻部门责任等问题时有发生;个别地方甚至受利益驱使搞‘立法放水’，降低国家法律法规标准，造成严重后果。”依法立法依然是具有紧迫性的现实问题。

随着立法法的修改、地方立法体制的调整，尤其是设区的市享有地方立法权之后，地方立法主体大幅增加，维护法制统一的任务更加繁重，维护法制统一的难度明显增大。新增加的立法主体基本上是“新手上路”，没有多少立法经验，立法能力还在形成之中，这无疑会影响到法制的统一和立法的质量。同时，人民群众对立法的参与意识越来越强，不仅关注立法的合理性、可行性，还关注立法本身的合法性问题。科学立法体现了立法活动的科学属性，民主立法突出了立法活动的人民属性，而依法立法核心是对立法活动的合法属性予以关注，三者密不可分、相辅相成，形成严密的立法逻辑，体现了立法活动内在的科学性、民主性和合法性。因此，除了强调科学立法、民主立法，还必须突出依法立法的基础性作用，只有这样才能真正实现“良法善治”。

四、依法立法的制度保障

法定主体依照法定权限和程序开展立法活动，是依法立法的一个方面，也是依法立法最常见的情形。但还需考虑出现不依法立法的情形应当如何纠正，即如何保障依法立法得以实现的问题。在我国现有的宪法法律框架下，备案审查制度就是保障依法立法得以实现的法律制度。备案审查是指制定机关将其制定的规范性文件报送法定机关备案并依法接受审查，发现违宪违法问题及时予以纠正的法律制度，它具有规范立法活动、监督宪法法律实施、维护国家法制统一的重要作用。就其重要性而言，备案审查制度是中国特色的宪法监督制度，是宪法赋予人大及其常委会的重要监督职权。

1979年地方组织法第一次规定了地方性法规的制定和备案，确立了省级国家权力机关的立法权以及地方立法监督的基本内容。1982年宪法确立了统一分层的立法体制和立法监督制度，为规范性文件备案审查制度的建立提供了宪法依据和制度前提。2000年立法法第五章“适用与备案”规定了法律和各类规范性文件的等级效力、行使改变或者撤销权的条件和权限，明确规定公民、组织有权提出审查要求或者审查建议，规定了备案制度以及全国人大备案审查程序，成为备案审查制度建立的重要标志。2006年监督法专章对“规范性文件备案审查”作了规定，规定了对司法解释，以及立法法规定以外地方国家机关制度的决议、决定、命令等规范性文件的备案审查，进一步健全备案审查制度。2015年立法法修改，进一步完善立法制度和备案审查制度。

与备案审查制度逐步建立健全相适应，全国人大常委会不断探索实践，积极开展备案审查工作。早在1979年就开始进行备案审查工作，当时备案的范围仅限于地方性法规、自治条例和单行条例，由全国人大常委会办公厅政法室承担，主要任务是对报备的法规登记、存档，并对其进行违宪违法审查。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合印发《关于地方性法规备案工作的通知》，对报备案的时间、内容、方式作出规定。1993年至1999年，全国人大常委会有关部门每年都对地方性法规进行审查，对有问题的地方性法规作相应处理。2000年，全国人大常委会委员长会议审议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，其后于2003年、2005年两次修订。2005年，委员长会议审议通过《司法解释备案审查工作程序》。

2004年，为进一步充实工作力量，强化法规、司法解释审查职能，全国人大常委会在法制工作委员会内增设法规备案审查室，专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作，为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障。法规备案审查室成立以后，积极履行备案审查工作职责，认真开展法规、司法解释备案审查各项具体工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强备案审查工作。十八届三中全会提出，“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，十八届四中全会提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。中央关于加强党领导立法工作的意见提出“一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正”，要求“推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。贯彻落实党中央要求，全国人大常委会不断加强备案审查制度和能力建设，加快建设全国统一的备案审查信息平台，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”，不断加大监督纠正力度，发现和纠正了一批存在与法律规定不一致问题的法规、司法解释，有效维护国家法制统一，也有力推动有关立法主体强化依法立法意识，严格依照法定权限和程序开展立法，不断提高立法质量。

五、践行依法立法的基本要求

在推进全面依法治国的新时代，践行依法立法需要着重把握好以下几个方面的基本要求：

一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。我国宪法确认了党的执政地位，确认了党在国家政权结构中总览全局、协调各方的核心地位，从社会主义制度的本质属性角度对坚持党的领导作出规定。坚持和加强党的全面领导，确保党的长期执政，是宪法规定的明确要求，也是依法立法的应有之义。只有加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，才能始终保持立法的正确方向，才能真正破解立法工作当中的顽疾，确保立法代表最广大人民的根本利益。

二是严格依照宪法法律精神开展立法。依法立法，第一，依宪立法。宪法是国家根本法，是治国安邦的总章程，是国家各种制度和法律法规的总依据，是党和人民意志的集中体现。所有法律法规的制定和修改都必须体现宪法精神和原则，不得同宪法相抵触。要自觉以宪法为准绳，遵循宪法确立的制度和原则，落实宪法确立的制度和原则，使每一项立法都符合宪法精神。要深入贯彻宪法修改精神，抓紧开展相关法律法规的立改废释工作。第二，必须严格依照立法法开展立法。只有切实贯彻立法法，才能使立法工作依序有度，确保制定和修改的法律法规真正立得住、行得通、真管用。第三，立法要符合相关法律法规已有规定，确保不与上位法相抵触，相互之间保持协调一致，避免出现冲突或者混乱。第四，立法应当遵循法律精神。法律精神是法律的灵魂，依法立法依循的不仅是法律规定，还包括法律的精神，体现“良法”的应然价值取向。

三是严格按照法定立法权限立法。立法法明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，并对各个立法主体的权限作了适当划分。除了立法法外，全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等法律相关规定也涉及立法权限。此外，行政处罚法、行政许可法、行政强制法等也就行政处罚、行政许可、行政强制等行政管理措施的设定主体及权限加以明确规范。2015年立法法修改，赋予设区的市地方立法权，其立法权限严格限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个方面，超越这三个方面即应被视为越权立法。

四是严格按照法定程序立法。立法法以专节的形式对全国人大及其常委会的立法程序作出规定，明确了提案、审议、讨论、表决、公布各个工作环节的具体要求。行政法规制定程序条例、规章制定程序条例明确了行政法规、规章的立法程序;地方组织法以及享有地方立法权的主体制定的地方立法相关条例也对地方立法程序作出明确规定。此外，立法必须遵守人大及其常委会的议事规则，以及根据自身情况和立法工作需要制定的有关立法工作制度(机制)，这些对于确保立法工作的规范性、有序性也具有重要作用。

五是加强备案审查工作，推进合宪性审查。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。这是党中央对宪法监督工作提出的新要求。要按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步明确和细化合宪性、合法性标准、适当性标准，建立健全法规备案审查沟通、函询、通报、纠正等工作机制，提升备案审查能力，加快建立全国统一的备案审查信息平台，巩固信息平台的工作功能，推动各级地方人大建设信息平台，实现互联互通，推动审查工作全流程规范化、信息化、智能化，及时发现和纠正违宪违法问题。通过全面清理、专项清理、定时清理等方式及时开展法律制定修改后地方性法规的清理工作，以消除立法冲突现象。积极稳妥地推进合宪性审查工作，严格落实“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。