共同纲领与我国的根本政治制度(下)

　　共同纲领是中国历史上第一个人民的建国大纲，对新中国的国家性质、政权体制、基本政策等重大问题作出了明确规定，因而是当时“全国人民的大宪章”，实际上“起了临时宪法的作用”。由于当时解放战争还没有结束，全国范围内的人民群众还没有充分组织起来，经济也需要一个恢复时期，尚不具备召开在普选基础上产生的全国人民代表大会的条件，只能采取由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的过渡办法。

　　因此，共同纲领规定：“国家最高政权机关为全国人民代表大会。”“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。”“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”这样，共同纲领就在尚未制定宪法的情形下，对我国实行人民代表大会制度作出了在当时具有最高法律效力的明确规定，实际上成为奠定我国根本政治制度最早的法律渊源，是建国初期国家活动的基本准则。正如毛泽东在《全国政协一届二次会议上的讲话》中所说的，“共同纲领必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”

　　共同纲领由一个序言和总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策七章构成，共60条、6000余字。共同纲领总结了中国人民过去一百多年来革命的经验，在新民主主义革命取得伟大胜利、中国人民由被压迫地位变成为新社会新国家主人的历史转折时刻，确定了中华人民共和国的国体和政体，规定了国家各方面的基本政策和基本制度，并对公民的基本权利和义务作出了明确规定。它以法律的形式回答了在推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义反动统治后的中国建立一个什么样的新国家和怎样建立一个新国家的重大问题，为新中国政权制度的建立和政权组织的活动奠定了坚实的法律基础。共同纲领对我国人民代表大会制度作出了以下几个方面的基本规定。

　　一是确定我国的国体是人民民主专政。共同纲领第一条规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”这一国体决定了国家的根本性质和历史任务，人民代表大会制度是适应这一国体要求的最好的国家政权组织形式。

　　二是确立我国的政权制度是人民代表大会制度。共同纲领第十二条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”

　　三是确立国家政权机关实行民主集中制。共同纲领第十五条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”民主集中制既是民主的，又是集中的，是民主与集中的统一。“从人民选举代表、召开人民代表大会、选举人民政府直到由人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权的这一整个过程，都是行使国家政权的民主集中的过程。”“民主集中制原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。”

　　四是确立中央和地方关系的基本原则。共同纲领第十六条规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”

　　五是确立人民法制原则。共同纲领第十七条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”这是将1949年2月《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》精神，以国家根本法的形式确定下来，并在全国范围内予以贯彻实施。

　　六是确定各民族一律平等和实行民族区域自治。共同纲领第九条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”第五十条规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”

　　在筹备创建新中国的过程中，中共中央对国家结构形式问题进行了审慎的探讨。早在1922年，中国共产党第二次全国代表大会曾经根据苏联的经验，提出过建立中华联邦共和国的主张，其后又多次重申过。

　　1949年人民政协筹备期间，毛泽东曾就国家结构形式问题征求过当时担任中共中央统战部部长李维汉的意见。李维汉对这个问题作过深入的研究，他认为中国同苏联国情不同，中国各民族在中国共产党领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，不宜实行联邦制。中央同意这个意见。

　　1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一次全体会议召开前向政协代表所作的《关于人民政协的几个问题》的报告中提出：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。”

　　在分析我国民族构成情况和近代统治当局民族政策之后，周恩来明确指出：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”这个意见得到了政协代表的赞同。