推进“一带一路”建设的法治思考

    2013年，习近平总书记提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两大倡议，被合称为“一带一路”战略。作为一项开放式的、高层次的新型合作构想，“一带一路”是党和国家领导人在新的国际国内形势下，把握战略机遇、推动对外开放的新举措，也展现了新一届党中央领导集体基于我国新安全观的周边外交大战略，在处理新型国际关系时秉持统筹兼顾与创新发展的理念，其战略意义重大。

    众所周知，“依法治国”已明确为我国的基本治国方略。法治化思维也必将贯穿于“一带一路”这一宏伟战略实施过程的始终。无论是交通互通、经济互补，还是文化互融、政策沟通，都必须以法律制度作为基本支撑和保障。对外，要通过与相关国家和地区签订一系列贸易和投资协定、成立国际组织、制定国际组织章程等法律方式来保障沿线各方利益；对内，要通过完善我国的涉外法律体系帮助内资企业顺利“走出去”、外资企业放心“走进来”。

    只有实现法治化，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，实现科学立法、公正司法，将政治共识凝结为可供操作执行的法律制度，才能顺利保障“一带一路”从理念、顶层设计过渡到实践层面。

    深圳第十一届文博会的“一带一路”专馆。图/视觉中国

    “一带一路”战略的基本情况

    “一带一路”战略强调的是，相关各国要打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。初步估算，“一带一路”沿线共有60多个国家和地区，总人口约44亿，经济总量约21万亿美元，分别约占全球的63%和29%。

    “一带一路”作为中国首倡、高层推动的国家战略，对我国现代化建设和屹立于世界的领导地位具有深远的战略意义。

    从形式上看，“一带一路”战略是上海合作组织、欧亚经济联盟、中国—东盟（10+1）、中日韩自贸区等国际合作的整合升级，也是我国发挥地缘政治优势，推进多边跨境贸易、交流合作的重要平台。作为一种平台载体，它是过去各个论坛、圆桌会等机制平台的升级版。

    从范围、跨度上看，“一带一路”比古“丝绸之路”的范围更广。丝绸之路经济带重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海），中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海，中国至东南亚、南亚、印度洋。与此同时，依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛等国际经济合作走廊等。21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。海上以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道。中巴、孟中印缅两个经济走廊与推进“一带一路”建设关联紧密，要进一步推动合作，取得更大进展。

    “一带一路”的内涵归纳起来，主要是“五通三同”。“五通”就是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。这“五通”是统一体，缺一不可。“三同”就是利益共同体、命运共同体和责任共同体。三者也是一个整体，不可分割，就是共赢。

    其中，政策沟通是共建“一带一路”的重要保证。“一带一路”建设与国内建设最大的不同之处是，每个国家在相关问题上都可能有不同的政策，甚至技术标准、质量标准也各异，这就首先要通过沟通，达成相关项目的政策共识。在沟通中，既要利用好积极因素，又要设法化解消极因素，以便形成合作的最大公约数，求同存异，为项目建设开启政策绿灯。

    设施联通是共建“一带一路”优先领域。这里所说的设施指的是基础设施建设，不仅指交通设施，还包括油气管道、输电网、跨境光缆建设等。但重点是交通设施建设。“一带一路”沿线国家在交通设施领域普遍欠发达，并且高山、沙漠、河流不时阻隔交通，给货物运输和人员交流带来不便。

    贸易畅通是共建“一带一路”的重点内容。近年来，中国与沿线国家之间的贸易有了长足发展，但由于存在各种贸易壁垒仍不便于扩大交往，因此，需要使贸易、投资和人员往来便利化，加强信息交换、海关、认证等方面的合作来拓宽贸易和投资渠道。

    资金融通是共建“一带一路”的重要支撑。“一带一路”建设需要上千亿甚至上万亿美元的资金，任何一国都无力承担这样的巨额费用，只能通过市场运作来筹集资金。一方面，要充分发挥设立的丝路基金的作用；另一方面，要充分发挥各国融资的作用。此外，还要充分鼓励各国民间资本进入，引导商业股权投资基金和社会资金参与共建“一带一路”。各国可通过本币互换等方式来降低成本。

    民心相通是“一带一路”建设的社会根基。不言而喻，跨越各国的“世纪工程”若能获得沿线国家民众的广泛支持，将会顺利得多；反之，则寸步难行。所以，必须通过传承和弘扬古“丝绸之路”友好合作精神，开展广泛的人文交流，加强媒体合作、旅游合作等多种方式，来增进彼此合作和理解，以共同推进“一带一路”建设。

    通过实行以上“五通”全方位推进务实合作，最终打造“一带一路”沿线国家政治互信、经济融合、文化互容的利益共同体、责任共同体和命运共同体。

    “一带一路”战略对国内经济社会发展的促进

    在国内，“一带一路”分西北、东北、西南、内陆、沿海和港澳台等地区板块，几乎涵盖全国。改革开放30多年来，我国对外开放取得了举世瞩目的伟大成就，但受地理区位、资源禀赋、发展基础等因素影响，对外开放总体呈现东快西慢、海强陆弱格局。“一带一路”将构筑新一轮对外开放的“一体两翼”，在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。遵循和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神，加强中国与沿线各国在交通基础设施、贸易与投资、能源合作、区域一体化、人民币国际化等领域的深度合作。

    “一带一路”战略是我国构筑国土安全发展屏障，摆脱以美国为首国家的不平等国际贸易谈判，寻求更大范围资源和市场合作的重大战略，被称作世纪大战略。这是中国在近200年来首次提出以中国为主导的洲际开发合作框架，是我国成为世界强国的重要路径。

    “一带一路”是新时期我国对外开放和经济交往的顶层设计，是促进世界和平发展的中国方案、中国倡议。为“一带一路”建设服务，已成为今后相当长的一段时间内我国外交发展大局的重要组成部分。

    防范风险是“一带一路”战略法治化建设的重要内容

    “一带一路”作为一项开放式的合作构想，将欧亚非大陆及附近海洋联接起来，涉及沿线60多个国家和地区，形成区域合作发展新格局。

    由于“一带一路”沿线涉及各国及地区的法律环境、社会制度、宗教信仰、文化背景都不相同，且沿线国家和地区大多属于发展中国家，一些地方的政治、安全形势依然严峻。另外，考虑到许多沿线国家并非世界贸易组织成员，不受世界贸易组织关于国际贸易仲裁制度的约束，争端解决及仲裁裁决执行的风险也不容忽视。因此，防范“一带一路”战略实施中的政治、经济、法律风险，是“一带一路”法治化的重要内容。

    一是在贸易领域，以贸易便利化为核心，梳理中国与相关国家或地区现有双边、多边贸易协定，增加新内容、新举措，完善双边、多边贸易协定，使之更贴合“一带一路”的建设。对于此前未曾签订双边、多边贸易协定的国家和地区，我国可借鉴国际贸易法最新发展成果，待时机成熟时推动建立与相关国家和地区的双边、多边贸易协定，使得贸易有法可依，规则先行。同时，要重视货物通关、商品检验检疫、质量标准、电子商务规则等涉及商品和服务流通相关的法律问题。

    二是在金融领域，以建立亚洲基础设施投资银行（亚投行）为核心，与申请各方就亚投行建立的宗旨和目的、份额、投票权分配、决策机制、投资导向及标准、成员方资格等展开谈判，充分借鉴国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等现有国际金融机构的管理经验和成功做法，在总结、汲取其教训和不足的基础上，将国际投资法、国际金融法的最新发展成果纳入亚投行章程和运营规则之中。

    三是在国际投资领域，开展大规模基础设施国际投资是实现“一带一路”战略的核心内容，这势必涉及外资准入、外汇管理、股权融资、跨境承包等诸多法律领域，同时相应的环境保护、劳工标准、人权保护、知识产权等条款也都需要根据当地实际情况加以调整、制定，可及时通过补充、完善现有双边、多边投资协定或签订新的投资协定确立区域性国际投资法律规则。

    四是在政治风险防范以及争端解决机制领域，除了在签订投资条约和协定时事先选择国际法框架内的现有风险防范和争端解决机制外，应当在实施“一带一路”战略过程中，与相关国家或地区磋商建立共同的投资风险防范体系；建立相关国家合作对话机制。展开国家间领导人或者多国领导人会议交流沟通，是另一种效益更大的国际间防御政治风险的举措。

    从另一个纬度来说，“一带一路”战略必将对我国涉外法律体系的完善提出更高的要求。党的十一届三中全会之后，我国陆续制定了“外资三法”、海关法、商检法、对外贸易法、涉外民事关系法律适用法、出境入境管理法以及外汇管理条例等一系列骨干性、支撑性的涉外法律法规，在民事、刑事等基本法律中也都规定了专门的涉外条款，为对外开放有序进行提供了法律保障。加入世界贸易组织前后，经过大规模法律法规和政策措施的立、改、废工作，基本建立起符合我国国情和世贸组织规则的涉外法律体系。但也要看到，涉外法律工作还存在不少薄弱环节，如内外资法律法规不尽统一，一些政策性规定缺乏透明度等，这些都制约着对外开放进一步深化。随着“一带一路”战略的深入推进，涉外法律法规体系的完善成为当务之急。因此，我们要着重完善对外贸易法律制度，制定外国投资、对外投资法律法规，构建中国特色援外法律制度，完善外国人服务管理、领事保护等方面法律法规的建设。同时，要更加注重“一带一路”对外开放面临的新情况和新特点，将国际经济贸易规则的新发展与新内容吸收进相关的国内立法中，为各国法律协调和趋同奠定基础，减少将来可能产生的法律冲突或法律障碍，努力打造一个稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

    “有法可依”是法治化的基础，但是仅仅做到“有法可依”还不够，还需要公正司法予以保障。中外当事人平等保护的原则能否得到严格贯彻，各类市场主体的平等诉讼地位能否得到有效保障，涉外案件的审判能否及时依法进行，当事人的合法权益能否得到全面保护，他国的有效裁判文书能否得到善意的承认与执行等问题都直接关乎我国的法治形象，进而又影响到“一带一路”相关参与主体对我国投资及贸易环境的评价。因此，公正、高效的司法是保障“一带一路”战略健康经济环境必不可少的要素。

    除此之外，“一带一路”战略也对法律服务提出了更高更新的要求。中国律师，特别是涉外律师，应该敏锐地抓住这一历史机遇，充分发挥主动服务意识，全面提升战略视野、拓展服务领域、提升执业技能，为“一带一路”战略保驾护航。

    “一带一路”战略的法治建设构想

    在全面依法治国的今天，任何大的战略都会对法治建设带来影响，提出要求，“一带一路”更是如此。我认为，我国的法治建设至少应从以下几方面加以应对。

    一是建立完善平台机制，解决法治冲突问题。沿线国家涉及世界三大法系和中国特色社会主义法治法系，法系的不同将导致出现法律争端时国家的处理方式不同，法律的适用性被削减（抑制）。如何尽量避免、减少法治冲突，准确适用相关法律，是“一带一路”建设要解决的重要问题。

    二是强化仲裁尤其是商事仲裁建设。我国仲裁是两条线，即商事仲裁（共244家）和劳动人事仲裁（县级以上区域有设立）。仲裁作为解决商贸纠纷的一种方式，其作用将进一步凸显。与法院诉讼相比，仲裁具有裁决易于执行、高效快捷、程序保密等诸多优势，因此，商事仲裁将会成为“一带一路”的优选争议解决方式。

    三是进一步发展司法协助制度和法律合作机制。司法协助的进一步发展完善将成为各国普遍的要求。“一带一路”争议解决机制能否真正有效运作，最终取决于相关裁决能否在所涉国家和地区得以有效承认和执行。这就需要推动相关国家和地区之间建立起完善的司法协助制度，一方面完善与“一带一路”相适应的法律法规；另一方面推动相关国家和地区建立互惠，扩大司法交流与合作的范围和深度。

    四是进一步加快相关国内立法。“一带一路”战略的推进，离不开法治环境的改善和法律机制的保障。各国大多采用建立自贸区、保税区等形式推进“五通”。在全面依法治国的今天，制定完善自贸区、保税区等的专门法律也是当务之急。

    五是进一步拓展法律服务领域。法律服务领域需要进一步拓展，需要提高标准和创新形式。比如，需要做大做强律师队伍尤其是涉外业务律师队伍，律师事务所境外设点或与境外律师机构建立合作机制，还有培养双语法律人才，等等。

    总之，为了顺利实现“一带一路”战略，保证这一战略的长期稳定发展，必须走法治化的道路，这应当成为中国及“一带一路”沿线国家和地区的共识。

    应当相信，在中国与相关国家和地区的共同努力下，“一带一路”战略必将推动国际金融、投资和贸易法律的创新和完善，同时也将推动我国法治文化建设进入更高的层次，向更加健全、成熟的方向发展。

    （作者系全国人大法律委员会副主任委员、中国法学会副会长）