确立了解决劳动争议的若干重要制度

    十届全国人大常委会第三十一次会议审议通过的劳动争议调解仲裁法，以科学发展观为指导，以公正及时解决劳动争议、构建和谐稳定的劳动关系为宗旨，总结我国二十年来解决劳动争议的经验，借鉴国外的有益经验，针对实践中出现的新情况、新问题，对劳动争议调解仲裁制度作出规定。这部法律的公布实施，对于保障劳动关系当事人的合法权益，维护社会稳定，促进社会和谐，必将发挥重要作用。

    劳动争议，是指劳动关系当事人因劳动权利义务发生分歧引起的争议。在劳动关系存续期间，出现劳动争议在所难免；能够及时解决，符合当事人的根本利益，不能及时解决，必然影响劳动关系和谐，甚至引发社会问题。劳动争议调解仲裁法的任务，就是为公正及时解决劳动争议，保护当事人的合法权益，促进劳动关系的和谐稳定提供法律依据和保障。为了实现这样的任务，劳动争议调解仲裁法确立了若干重要制度：

    第一，明确了法律的适用范围和原则。关于适用范围，法律规定，境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议适用本法：（1）因确认劳动关系发生的争议；（2）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（3）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（4）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（5）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（6）法律、法规规定的其他争议。上面提到的用人单位和劳动者的范围，是指境内企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织及其劳动者，也包括国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者。事业单位实行聘用制的工作人员与所在单位发生劳动争议的，依照本法执行，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。关于解决劳动争议的原则，法律明确规定了“合法、公正、及时和着重调解”四原则。“合法”就是依法解决劳动争议，包括依法认定事实，准确适用法律，严格执行法定调解和仲裁程序等；“公正”就是公平正直，合法合理，是非清楚，赏罚分明，不偏袒任何人，得到社会上大多数人的承认。“及时”就是通过制度设计和制度的贯彻执行及时解决争议，尽快恢复和谐的劳动关系。“着重调解”就是重视采取调解方式解决争议，力争把纠纷解决在调解阶段，即使进入仲裁程序，在作出裁决前也应当先行调解。上述原则充分体现在法律确立的各项制度之中，在适用法律解决争议时，应当自觉贯彻这些原则，正确适用法律，公平合理地解决争议。

    第二，确立了解决劳动争议的基本路径。劳动争议发生后，争议双方当事人应当依循什么样的途径平息争议、解决纠纷，是其首先面对的问题，也是本法需要回答的基本问题。劳动争议调解仲裁法对解决劳动争议的路径作了规定，概括说就是先行协商、“一调一裁二审”与“一调一裁终局”相结合。协商，是指双方在平等自愿的基础上，自愿磋商，互相交换意见、互相谅解，就有关争议事项达成和解。通俗说就是“有话好好说，有事好商量”。协商可以在当事人之间进行，也可以请工会或者第三方共同参与。协商是最简单、最平和的解决争议方式，法律鼓励当事人通过先行协商达成和解来解决劳动纠纷。“一调一裁二审”是解决劳动争议的一般路径，是指劳动争议发生后，不能通过协商解决争议时，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以申请仲裁；对仲裁决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼，按民事诉讼法规定的程序审理和判决。这个途径有三个要点：一是坚持着重调解，但调解不是必经程序，当事人不愿调解的，可以直接申请仲裁；二是仲裁前置，劳动争议必须先经过仲裁环节，法律另有规定的除外；三是对仲裁裁决不服的，可以向法院提起诉讼。“一调一裁终局”是指劳动争议发生后，不能通过协商解决争议时，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以申请仲裁；仲裁决定一经作出即发生法律效力。“一调一裁终局”是为了提高效率、降低成本，针对某些劳动争议确立的解决纠纷的方式；“一裁终局”减少了一个时间比较长的诉讼环节，从而大大缩短了案件处理周期。“一裁终局”只适用以下争议：（1）追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议；（2）因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。当然，一裁终局后，当事人对裁决不服的，仍然可以申请司法救济：劳动者对裁决不服的，可以提起诉讼；用人单位对裁决不服的，可以依法申请法院撤销裁决。

    第三，确立了相对完备劳动争议调解制度。在我国，采取调解方式解决民间纠纷的历史源远流长，“和为贵”的观念影响中国几千年；调解解决纠纷简便易行，是广大群众喜闻乐见的纠纷解决方式。从解决劳动争议的实践看，调解方式也曾经是解决劳动争议主要渠道，发挥了重要作用。但是，近年来，劳动争议调解职能逐渐弱化，企业内部调解组织不健全，新出现的一些调解组织缺乏法律依据和保障，调解结案率呈逐年下降趋势。这不符合着重调解原则，影响劳动争议处理机制整体作用的发挥，加大争议解决成本，导致矛盾集聚，影响了当事人权益保护。

    劳动争议调解仲裁法贯彻着重调解原则，针对存在的问题，对劳动争议调解制度作了完善。主要有：一是充实完善了调解组织。法律规定了三类调解组织，即：（1）企业劳动争议调解委员会。这是调解解决劳动争议的主渠道。法律对该委员会的组成、主任的产生等作了新的规定。（2）依法设立的人民调解组织。我国现有人民调解组织９０多万个、人民调解员近800万人。充分调动这支队伍的积极性，发挥他们的优势，对于及时有效地化解劳动纠纷，维护和谐劳动关系，具有重要意义。（3）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。这类组织大致包括两类：一类是在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的劳动服务站所；一类是近年来作用发挥较好、成效明显的区域性行业性劳动争议调解组织。二是明确了调解员的条件，细化了调解程序。规定调解员应当由为人公道正派，联系群众，热心调解工作，并具有一定法律知识、政策水平和文化水平的成年公民担任。同时，对调解申请形式、调解过程的要求、调解协议的签订、调解不能解决争议的仲裁等作出规定。三是引入了支付令制度。明确规定，因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。依照这个规定和民事诉讼法的有关规定，人民法院发出支付令后，用人单位应当在十五日内履行支付令，或者向人民法院提出书面异议。用人单位未提出书面异议又不履行支付令的，劳动者可以向人民法院申请执行；用人单位提出书面异议的，劳动者可以起诉，也可以申请仲裁。

    第四，完善了劳动争议仲裁制度。仲裁制度是这部法律的一个重点，该法以近三分之二的条款对仲裁制度作了规定，包括仲裁机构及其仲裁员、仲裁管辖、仲裁当事人，仲裁时效、申请、受理和文书送达，仲裁庭、仲裁员的回避、开庭、裁决和不服裁决的诉讼等。与现行劳动争议仲裁制度比较，主要作了以下完善：一是增加了劳动争议仲裁委员会的设立、职责和仲裁员条件的规定。为了规范仲裁委员会的设立，法律明确规定，省、自治区、直辖市可以在市、县、区设立劳动争议仲裁委员会；直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会。根据多年实践经验，对劳动争议仲裁委员会的职责作了明确规定。针对仲裁员队伍知识化、专业化不足的问题，为保证仲裁员队伍的水平和仲裁质量，法律从道德操守、专业水平和从业经历等方面，对仲裁员的任职条件作了规定。二是完善了时效制度。劳动法规定的申请仲裁的时效为“自劳动争议发生之日起六十日内”。这一时效规定是为了尽快解决争议，但在实际执行过程中，由于不少劳动争议情况复杂，劳动者往往难以在时效期限内申请仲裁，以致正当诉求无处表达，合法权益得不到保障。为了更好地保护当事人的合法权益，法律将申请仲裁的时效延长为一年，从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算；同时完善了时效中断、中止制度。另外，针对一些劳动者担心失去工作岗位，明知权益被侵害，不敢通过仲裁主张权利的情况，特别规定，劳动关系存续期间，因拖欠劳动报酬发生争议的，劳动者申请仲裁不受一年时效的限制。三是缩短了仲裁程序的周期。为了提高仲裁效率，促使劳动争议尽快解决，法律在几个环节缩短了仲裁程序的周期：将计算仲裁期限的起始时间由过去的“自仲裁庭组成之日起”改为“自劳动争议仲裁委员会受理仲裁申请之日起”，将仲裁庭裁决劳动争议案件的期限由60日、经过批准可以延长30日，分别改为45日和15日，整个仲裁周期由过去一般74日、最长104日缩短为一般50日、最长65日；确立了部分劳动争议案件的一裁终局制度等。这些制度将有效地扭转仲裁周期长、维权成本高的局面，使当事人特别是劳动者的权益得到更好地保障。四是程序设计体现对劳动者的保护。劳动关系是一种从属关系，劳动者一般处于弱势地位，侧重保护劳动者是为了保证实质公正，是劳动立法的使命。因此，本法关于仲裁的规定注意向劳动者倾斜，在关于无正当理由拒不到庭或者未经仲裁庭同意中途退庭的法律后果，举证责任、先予执行制度以及对一裁终局的裁决不服的司法救济等方面，都作出了有利于劳动者的规定。

    第五，两个争议较大的问题及其解决。劳动争议调解仲裁法草案在征求意见和研究审议过程中，对其中的两个问题存在较大分歧意见，经过反复研究，最终统一了思想认识，提出了完善的方案。

    一是关于仲裁委员会的设立。草案规定，“省、自治区人民政府根据需要在县、市设立劳动仲裁委员会；直辖市人民政府根据需要在区、县设立劳动仲裁委员会。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。”有的部门和地方提出，目前，许多地方已经形成了省、市、县三级劳动争议仲裁委员会的格局；省级劳动争议仲裁委员会承担着地方劳动争议处理工作的管理和业务指导职能，草案没有对省级劳动争议仲裁机构作规定，会对地方的劳动争议处理工作产生不利影响。有些常委委员提出，劳动争议仲裁委员会的设立应根据本地劳动争议处理工作的实际需要，统一规划，合理布局，不宜按行政区划层层设立。立法机关反复研究认为，劳动争议仲裁机构具有独立、中立和准司法性，应淡化其行政色彩；法律已经明确规定，对劳动争议仲裁工作进行指导是省级人民政府劳动行政部门的职责，省劳动争议仲裁委员会不再具有管理和指导职能；劳动争议仲裁案件采取地域管辖，仲裁委员会之间不存在上下级关系；劳动争议仲裁委员会的设立应当体现精简、效率、有利于把劳动争议化解在基层、有利于及时处理劳动争议的原则，不宜省、市、县三级层层设立。因此，建议维持草案“不按行政区划层层设立”的规定并修改为：“劳动争议仲裁委员会按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立。省、自治区人民政府可以决定在市、县设立；直辖市人民政府可以决定在区、县设立。直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。”根据这个规定，省一级将不再设立劳动争议仲裁委员会，直辖市、设区的市可以设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会；现行已经设立的省级仲裁委员会，应根据本法规定的原则予以撤销，并稳妥地作好人员分流等后序工作，如调整到省会市或其他设区的市的仲裁委员会，继续发挥作用。

    二是关于“一裁终局”制度。针对劳动争议案件处理周期长的问题，在对近年来仲裁解决劳动纠纷的情况进行分析的基础上，草案设计了对部分劳动争议案件实行一裁终局的制度。常委会在审议中，对这个制度设计存在不同意见。有的意见认为，一裁终局的规定，有利于缩短劳动争议处理周期，降低成本，具有一定积极作用，但限制了当事人的诉权，不一定有利于劳动者权益的保护，建议缩小一裁终局案件的范围；有的意见认为，一裁终局的规定有利于解决劳动争议处理周期过长的问题，积极作用明显，应当扩大其适用范围；有的意见认为，为了更好地保护劳动者的权益，建议规定劳动者对仲裁裁决无异议的案件为终局裁决，也就是说劳动者认可的裁决可以终局，劳动者不认可的裁决不得终局，以切实维护劳动者的利益。立法机关与有关部门认真研究了各方面的意见后认为，一裁终局的制度设计有双重性，有利的一面是能够缩短仲裁周期，降低仲裁成本，及时解决争议；不利于一面在于没有司法“兜底”，对于保障双方当事人特别是劳动者的权益有局限，要注意发挥其长处、克服局限。一方面，从近年来解决劳动纠纷的实践看，对于数额较小、事实简单或者有明确国家标准的案件，权利义务比较容易弄清楚，裁决错误的可能性较小，采取一裁终局是必要的、有利的，一裁终局制度应限于适用上述劳动争议。另方面，保障当事人的诉讼权利，是一项重要法治原则，在当事人不服仲裁裁决的情况下，应当允许其通过诉讼继续伸张和维护自身权益；法律对当事人诉权的保护应当体现平等原则，但考虑到实践中多为劳动者权益受侵犯的情况，在保障双方当事人平等享有救济权利的前提下，应当使劳动者救济权利行使更方便、保障更充分。因此，立法机关对一裁终局制度作了进一步完善。首先明确，适用一裁终局的案件，裁决书自作出之日起发生法律效力。这个规定体现了“终局”，裁决书一经发生法律效力，无论是否提起诉讼，当事人就要执行裁决，否则可以申请强制执行。其次规定，劳动者对一裁终局案件的裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。也就是说，对劳动者的诉权没有附加任何条件，只要不服裁决即可提起诉讼，这个规定体现了对劳动者的倾斜。最后规定，用人单位有证据证明一裁终局案件的裁决有法定情形的，可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。这样规定，既可以充分发挥一裁终局制度优势，又坚持了平等保护诉权原则，也体现了对劳动者权益给予更充分保护的劳动立法特色。（作者单位：全国人大常委会法制工作委员会研究室）