扎实推进协同立法 助力区域高质量发展

　　党的二十大报告强调“促进区域协调发展”“深入实施区域协调发展战略”。区域协调发展，离不开法治保障。区域协同立法作为我国立法制度改革的重要内容之一，是贯彻落实党中央区域协调发展战略的重要举措，是不断深化区域合作、推动区域协调迈向更高质量的必然要求，是新时代地方立法的改革创新。

　　2025年1月14日，《徐州市淮海战役红色资源保护条例》获江苏省第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准。与此同时，淮北市、宿州市《淮海战役红色资源保护条例》也已经安徽省第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准；《商丘市淮海战役红色资源保护条例》已通过二审，即将获河南省人大常委会批准……同心同向，步调一致，这是淮海经济区协同立法史上的又一次突破。

　　2019年，淮海经济区四省十市共同签署了《淮海经济区立法协作框架协议》，这标志着淮海经济区立法协作进入了新阶段。六年来，市人大常委会适应新形势新要求，建立健全立法协调机制，积极开展区域立法协作，探索创新全方位协同“新路径”。在徐州市人大推动和其他兄弟城市共同努力下，淮海经济区协同立法实现了从无到有、由点到面、由个别条款到具体项目、由解决具体问题到协调区域治理的转变。

　　同心笃行，建章立制夯实协同立法基石

　　淮海经济区肇始于1986年，随着区域交往日益频繁，合作领域不断拓宽，区域融合逐步加深。2018年12月，来自淮海经济区的10座兄弟城市党政代表齐聚徐州，举行淮海经济区协同发展座谈会，并签署《淮海经济区协同发展战略合作框架协议》。从那时起，淮海经济区区域协同发展就不是一场独角戏，而是“点”“线”“面”的同频共振。

　　徐州不仅是地理意义上的中心城市，在经济发展和综合实力上也处于区域领先地位。2017年6月，国务院批复徐州市为淮海经济区中心城市；2018年10月，国务院在批复《淮河生态经济带发展规划》中，首次明确徐州等10个市为淮海经济区核心城市；2024年3月，十四届全国人大二次会议通过的《计划报告》将制定淮海经济区高质量发展规划纲要列入计划安排；2024年12月，国家层面出台苏皖鲁豫省际交界地区协同推进高质量发展行动方案，赋予徐州“提升区域中心城市引领带动能力”的重大使命......

　　这一蓝图如何更稳健地落地落实，需要坚实的法治保障。2015年《中华人民共和国立法法》修改后，各设区市都有了立法权，为开展区域协同立法奠定了基础。

　　徐州市委高度重视协同立法工作，早在2016年就把“不断完善淮海经济区立法协作机制”纳入到《徐州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。市委多次作出指示，明确要求徐州要在淮海经济区协同立法上当好“牵头人”。

　　经过不断沟通协调，在全国人大常委会法工委的支持下，在江苏省人大常委会的指导下，市人大常委会于2019年牵头举办了首届淮海经济区立法协作联席会议，来自淮北、菏泽、济宁、临沂、连云港、商丘、宿迁、宿州、枣庄的人大常委会负责人齐聚徐州，共同签署了《淮海经济区立法协作框架协议》，对自然资源和生态环境保护、交通基础设施建设、社会事业和公共服务管理等领域的立法协作进行了明确规定，这在全国设区市中尚属首创。

　　2024年11月，第三届淮海经济区立法协作联席会议在菏泽召开，淮海经济区各市人大常委会有关负责同志共同签署《淮海经济区十市人大常委会地方立法资源共享协议》，明确共享的立法资源主要包括淮海经济区十市辖区内立法研究服务基地、基层立法联系点、立法专家库、立法干部队伍等，这意味着淮海经济区各市立法资源将实现10×N×N的乘数效应，极大释放立法共享红利，立法能力、质量必将大幅提升。

　　同题共答，协作协同凝聚广泛思想共识

　　自2019年12月起，淮海经济区立法协作联席会议致力共谋区域地方立法长远发展之计，相继共同签署了《淮海经济区立法协作淮北倡议》《关于成立淮海经济区立法研究院的协议》等系列文件。为推动地方立法资源整合、提升区域立法协作水平，2021年在江苏师范大学成立淮海经济区立法研究院，聘请了第一批专家担任研究院顾问和特邀专家，推动区域立法科学性和执行力有效提升。

　　四省十市人大常委会每次都对需要协同立法的项目认真研究、积极磋商，注重沟通协调，平衡好各方利益关系，努力解决统一性和差异性问题，求得最大公约数。

　　在制定《徐州市大气污染防治条例》时，就区域煤炭消费总量控制、开展区域大气污染联合执法、共享大气环境信息等问题，市人大常委会与淮海经济区相关市、县级人民政府及其相关部门积极沟通，并以制度机制的形式体现在《条例》中。

　　“自2022年4月起，两地法工委针对草案共组织3次协同会议，6次视频会议，进行4轮集中协同修改，工作微信群更是保持全天候实时沟通交流。”市人大常委会法工委主任庄志刚表示，在制定徐州、宿迁两市骆马湖水环境保护条例过程中，草案的每一条每一款都是两地法工委共同打磨的结果。

　　《徐州观音国际机场净空和电磁环境保护条例》制定过程中，专门征求了宿州、淮北等地有关单位的意见，其中两地提出的“畅通净空区内项目审批通道”“明确机场净空保护区范围和管控要求”等意见均已被吸收到条例文本中。

　　2024年7月召开的《徐州市淮海战役红色资源保护条例（草案）》区域协同立法征求意见座谈会，特别邀请了安徽省淮北市文旅体局、宿州市文旅局和河南省商丘市文广旅局相关负责人参加座谈，发表意见；9月23日至24日，徐州、商丘、淮北、宿州三省四市人大常委会法制工委齐聚商丘永城，协同开展淮海战役红色资源保护立法调研，并召开征求意见座谈会和协商座谈会。

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　　2024年1月18日，《徐州市制定地方性法规条例（修正草案）》经市十七届人民代表大会第三次会议通过，本次修改中增加规定“常务委员会可以与淮海经济区相关城市建立区域协同立法工作机制，协同开展立法项目立项论证、调研起草、征求意见、草案修改、执法检查、立法后评估等工作。”这进一步完善了区域协同立法运行与保障机制，徐州区域协同立法制度正式以法规形式确定下来。

　　同向发力，联合联动破解区域发展难题

　　位于宿迁、徐州两市之间的骆马湖，是江苏省第四大淡水湖，也是两市共有的重要饮用水源地，还是南水北调东线工程重要的调蓄水库，具有较高的生态区位价值与资源优势。然而，长久以来骆马湖管理事项多、层级多，特别是“三无”船舶、圈圩养殖、围湖造地、非法捕捞、面源污染等突出环境问题治理难度大，迫切需要协同立法进行约束规范。

　　为此，2020年9月，在淮北市举办的第二届淮海经济区立法协作联席会议上，徐州与宿迁市就开展骆马湖水环境保护立法协作达成合作意向，起草工作随即启动。2021年10月，两地印发《协同立法会议纪要》，同步启动《条例》起草工作。

　　如何以更大格局携手共护“一汪清水”？这是协同立法的关键，也是难点所在。两市人大跳出了“一亩三分地”的思维定式，双方发挥各自优势，积极主动作为，在磨合中寻找共识，在立法过程中进行互相监督。

　　经过充分调研论证，2022年6月，两市骆马湖水环境保护条例分别同步提交人大常委会会议审议并通过。2022年7月，同时被省十三届人大常委会第三十一次会议批准，这是江苏省第一个生态环保领域的立法协作项目，也是淮海经济区城市间首次开展跨行政区域的协同立法项目。

　　《条例》的实施，在法治层面解决了骆马湖水环境保护重点事项“跨区域”的隔阻问题，共同推动骆马湖水环境保护工作迈上区域协同、全方位治理的新台阶。如今，经过持续不断的协同治理，骆马湖逐渐重现一湖好水。

　　2017年12月13日，习近平总书记在瞻仰淮海战役烈士纪念塔、参观淮海战役纪念馆时强调，我们缅怀革命先烈，为的是继承他们的遗志，发扬他们的精神，不忘初心，牢记使命，在他们用生命和鲜血开辟的道路上不懈奋斗、永远奋斗。

　　守护红色血脉是淮海战役相关城市的共同诉求。76年前的这场战役，以徐州为中心，涉及河南商丘市、安徽淮北市和宿州市、山东临沂市等，留下了大量珍贵的遗址遗存、战场遗迹、旧址。但在部分遗址遗存保护、统一协调管理和整体开发利用等方面还存在着一定问题。

　　考虑到淮海战役遗址遗存的分布特点，市人大常委会向兄弟城市发函倡议开展区域协同立法，并成立调研组赴安徽宿州和淮北、河南商丘、山东临沂等地，学习交流淮海战役红色资源保护工作，探讨区域协同立法事宜。

　　2023年7月21日，“淮海战役红色资源保护”区域协同立法座谈会在徐州召开，淮北、宿州、临沂、商丘人大相关负责人出席会议，标志着淮海战役红色资源保护区域协同立法工作正式启动。

　　经过两年的精心准备，徐州、淮北、宿州、商丘等三省四市《淮海战役红色资源保护条例》都将于2025年7月1日起施行。临沂市已经制定《临沂市红色文化保护与传承条例》，将采取修订现有条例或其他方式参与协同。

　　开展淮海战役红色资源保护立法，是徐州、淮北、宿州、临沂、商丘等四省五市协商开展的第一个区域协作立法项目，也是跨省行政区域探索推动市域协同立法的积极尝试和创新实践，将为淮海战役遗址遗存的保护、管理、传承、利用提供统一的制度保障。

　　2023年3月，十四届全国人大一次会议审议通过关于修改立法法的决定，明确赋予“区域协同立法”的法律地位。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，将“探索区域协同立法”作为深化立法领域改革的内容之一。这既是对已有区域协同立法实践的肯定，也为徐州持续探索区域协同立法指明了方向。

　　“下一步，我们将在市委的坚强领导下，主动协调其他兄弟城市，深化协同立法联席会议机制，聚焦重点领域开展立法协作，加快区域治理制度创新，推动协同立法方向更明确、重点更突出、成果更丰富，为苏皖鲁豫省际交界地区协同推进高质量发展创造良好的法治环境。”市人大常委会主任王安顺说。 （作者：姜寒志 吴迪）