全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查

《中华人民共和国企业国有资产法》

实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　企业国有资产法是在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，确立了我国国有资产管理与监督的基础制度安排，自2009年5月1日起施行。为深入贯彻落实党的二十大和二十届三中全会关于深化国资国企改革的重大决策部署，推动企业国有资产法的全面有效实施，根据全国人大常委会2024年度工作要点和监督工作计划，全国人大常委会执法检查组对《中华人民共和国企业国有资产法》实施情况开展了检查。现将主要情况报告如下。

　　一、开展企业国有资产法执法检查是人大依法推动深化国资国企改革的重要举措

　　国有经济是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展，是我国宪法确立的原则。习近平总书记指出，国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕国资国企改革发展部署实施一系列重大改革，取得一系列重大成就，国有企业规模实力和质量效益显著提升，为经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了重大贡献。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，推动高质量发展，推进中国式现代化，对更好发挥国有经济战略支撑作用提出了新的更高要求。新时代党中央作出全面依法治国战略部署，全面有效实施企业国有资产法，在法治轨道上推动国资国企改革发展，加强国有资产监督管理法治建设，对于国有经济持续健康发展的重要性更加凸显。全国人大常委会今年对企业国有资产法实施情况开展检查，是贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署，依法推动深化国资国企改革的重要举措，对于提高国有资产监督管理法治化水平，加强对国有资产的保护，推动国有经济高质量发展，维护我国基本经济制度，构建高水平社会主义市场经济体制具有十分重要的意义。

　　全国人大常委会高度重视这次执法检查工作，赵乐际委员长审定执法检查方案，肖捷、彭清华、张庆伟三位副委员长担任检查组组长，分别带队赴河北、湖北、黑龙江、陕西、安徽、上海等6省（市）开展实地检查。全国人大常委会委员、财经委主任委员钟山担任检查组副组长，财经委副主任委员郭树清、史耀斌、翁杰明、田国立、于春生，财经委委员庄毓敏、张兴敏、欧阳昌琼、侯永志、骞芳莉、蔡玲和部分全国人大代表参加执法检查。检查组委托内蒙古、辽宁、山东、湖南、四川、甘肃等6省（区）人大常委会对本行政区域内企业国有资产法实施情况进行检查。

　　本次执法检查工作有以下四个特点：一是突出执法检查重点。检查组严格依法开展检查，对照法律要求，将经营管理和改革发展总体情况、出资人职责履行、企业公司治理、资产基础管理、国有资产监督、配套制度制定、对法律修改完善的建议等作为执法检查重点。二是全面深入了解情况。检查组听取有关中央国家机关、地方政府、国有企业关于法律实施情况的意见，全面了解中央企业和地方国企，实体企业和金融、文化企业，控股企业和参股企业，大型企业和专精特新企业，经营状况良好企业和面临困难企业等各类型国有企业的情况。围绕国有资产基础管理、职工民主管理等问题开展抽查，与资产评估机构、产权交易机构、国有林场基层职工沟通交流。召开专家座谈会，深入研究重点问题，从制度层面查找原因。三是开展法律评估和课题研究。在实地检查、委托检查以外，检查组委托国务院国资委研究中心对法律实施情况开展评估，就法律实施中的若干重点问题委托国家能源集团技术经济研究院开展课题研究，为全面深入了解法律实施情况提供了有力支持。四是检查法律实施情况与修改法律相结合。企业国有资产法（修改）已列入十四届全国人大常委会立法规划，在检查法律实施情况的同时，检查组全面总结法律实施成效，广泛听取各方面对法律修改完善的建议，认真提炼国有企业改革发展中的成功经验，研究推动将改革成果上升为法律制度，做到改革和法治相统一。

　　在执法检查中，国务院国资委、财政部等有关部门高度重视，积极配合，地方人大给予大力支持。人民日报、法治日报、《中国人大》杂志和地方新闻媒体积极做好执法检查的报道工作。本次执法检查形成3份前期调研报告、3份实地检查报告、6份委托检查报告、2份专题调研报告、1份法律评估报告、1份课题研究报告，这些成果为起草执法检查报告奠定了扎实基础。

　　二、企业国有资产法的实施取得重大成效 

　　在党中央坚强领导下，国务院和地方人民政府高度重视企业国有资产法的贯彻实施，依法履行对国有企业的出资人职责，建立中国特色现代企业制度，优化国有经济布局和结构，顺利完成国有企业改革三年行动，深入实施国有企业改革深化提升行动，加强国有资产监督管理，国有资产和国有企业的发展质量显著提高。从数量规模看，截至2023年底，全国国有企业（不含金融企业）资产总额371.9万亿元、国有资本权益102.0万亿元，国有金融资本权益30.6万亿元、对应资产总额445.1万亿元。中央企业（不含金融企业）国有资产总额116.5万亿元、国有资本权益23.0万亿元，中央国有金融资本权益21.0万亿元、对应资产总额289.6万亿元。从经营效益看，国有企业经营质量和综合实力不断迈上新台阶，2023年全国国有企业实现营业收入85.6万亿元、利润总额4.7万亿元，比2009年增长近三倍。2023年中央企业净资产收益率为6.3%，全员劳动生产率达到78.4万元/人。54家中央企业进入《财富》世界500强榜单，数量较2009年翻一番，国家电网、中石化、中石油位居前10位。从布局结构看，国有企业聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能积极布局，中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的资产总额占比超过70%。截至2024年7月，在A股上市的国有企业市值42.8万亿元，广泛分布于银行保险、石油石化、通信制造等多个领域。从作用贡献看，2009年以来中央企业累计上缴税费超过30万亿元，上交国有资本收益2.3万亿元，向全国社保基金划转国有资本1.7万亿元。国有企业在科技创新、脱贫攻坚、防汛抗疫、抢险救灾中作出重要贡献，为确保经济快速发展和社会长期稳定提供了有力支撑。

　　（一）完善制度体系，国资监管法治化水平明显提升。国务院国资委、财政部等履行出资人职责的机构和部门深入学习习近平法治思想，出台法律配套制度，将依法推进国资监管和依法治企作为国资国企高质量发展的内在要求。一是加强党的领导和党的建设。全面推进企业党建入章程，落实重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用由党组织集体决策制度，将党的领导融入国有企业公司治理，切实发挥党组织把方向、管大局、保落实的重要作用。二是加强配套制度建设。法律出台以来，国务院国资委制定现行有效规章26件、规范性文件214件，湖北、辽宁、陕西、海南等地先后出台企业国资监管地方性法规，地方国资监管机构制定规范性文件2000多件。以法律为龙头，相关行政法规为基础，地方性法规和部门规章、规范性文件为支撑的国资监管法律制度体系逐步完善。三是强化依法监管理念。各地区、相关机构和部门持续对企业国有资产法开展学习宣传。全国国资系统将企业国有资产法作为法治宣传教育的重要内容，通过理论学习中心组、法治建设专题培训班、法治讲堂、法律知识竞赛、网络平台等形式，积极宣传企业国有资产法等法律法规，不断提高干部职工依法监管的意识和水平。四是积极推进法治国企建设。国务院国资委印发关于法治央企建设的相关意见，中央企业普遍建立由主要负责同志牵头的法治建设委员会，地方国资委推行国有企业主要负责人担任法治建设第一责任人，国有企业法治人才队伍建设取得重要进展，依法合规经营管理的水平明显提高。

　　（二）加强出资管理，国有资产管理体制不断健全。代表国务院和地方人民政府履行出资人职责的机构、部门，以出资关系为基础，制定权责清单，明确履职方式，不断完善出资管理制度体系。一是建立健全履行出资人职责的机构。国务院国资委对98家中央企业履行出资人职责，财政部受国务院委托对国铁集团、邮政集团、烟草总公司、北大荒集团履行出资人职责。地方国有资产出资管理的组织体系基本建立，各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团全部组建了国资委，89%的市（地）、201个县（市、区）成立了国资监管机构。二是加强对国有金融企业的出资管理。财政部根据国务院授权对大部分中央金融企业履行出资人职责，负责对中央金融企业国有资产基础管理、绩效考核、薪酬管理、经营预算的监管。中央汇金公司受国务院委托对19家国有金融企业以出资额为限履行出资人职责。中央企业（非金融）集团对其下属的金融子公司履行出资人职责。部分省（市）成立对国有金融企业履行出资人职责的资本投资运营企业。三是加强对国有文化企业的出资管理。在中央层面，逐步建立完善党委和政府监管有机结合、中央宣传部有效主导、财政部代表国务院履行出资人职责、主管主办制度与出资人制度有机衔接的中央文化企业监管机制。多数地方建立形成党委和政府监管有机结合、宣传部门有效主导的监管机制。四是建立政府投资基金出资管理制度。近年来我国政府投资基金的数量和规模快速增长，成为企业国有资产的重要形态。国家集成电路产业投资基金、国家制造业转型升级基金等政府投资基金在相关产业领域快速布局，为培育发展新质生产力发挥了重要作用。安徽、湖北、四川等省加强政府投资基金体系建设，组建新兴产业投资引导基金，引入多元投融资主体，不断优化基金治理。五是完善国有资本经营预算管理。财政部出台国有资本经营预算管理系列办法，完善预算管理制度体系，推进国有资产增量投入与存量管理相结合，注重提升预算支出效能，聚焦关键领域和薄弱环节，增强对国家重大战略任务的财力保障。

　　（三）深化国企改革，国有企业经营机制更加健全。各级履行出资人职责的机构、部门按照党中央和地方党委的决策部署，依法推进国有企业改革，建立市场化经营机制，国有企业发展质量有了显著提升。一是国有企业公司制改革基本完成。国务院国资委直接监管的中央企业及其各级子企业和国铁集团、邮政集团、北大荒集团完成公司制改革，中央党政机关和事业单位管理的企业、地方政府管理的企业绝大多数完成公司制改革，成为按照公司法登记的有限责任公司或者股份有限公司，治理结构和经营机制普遍升级。二是着力完善企业法人治理结构。中央企业和地方国有企业全面制定并落实党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单。2023年底全国各层级国有企业实现董事会应建尽建，外部董事占多数的比例达99%，运作逐步规范高效，较好发挥了董事会定战略、作决策、防风险的作用。中央企业子企业和地方国有企业建立董事会向经理层授权管理制度的户数占比均超过90%，推动经理层进一步聚焦谋经营、抓落实、强管理。三是深化企业经营管理市场化改革。全面推行经理层成员任期制和契约化管理，2023年底中央企业和地方国有企业的子企业开展任期制和契约化管理的比例超过97%，覆盖全国超7.6万户企业、22万职工，中央企业公开招聘比例在99.9%以上，管理人员竞争上岗比例达到56%。四是基本解决历史遗留问题。全国国有企业各类公共服务机构、职工家属区“三供一业”基本完成分离移交，超过2000万退休人员基本实现社会化管理，剥离企业办社会职能取得重要突破。

　　（四）加快结构调整，国有经济布局不断优化。国家发展改革委会同相关部门积极推动国有资本向重要行业和关键领域集中，各级履行出资人职责的机构加快推动国有企业产业结构调整与合并重组。一是积极推进企业重组整合。党的十八大以来，国务院国资委累计推动完成28组50家中央企业重组整合，新组建和接收中央企业16家，在船舶、化工、装备、能源、电力等领域打造了一批具有较强竞争力的行业领军企业，带动形成一大批优势产业集群。内蒙古、甘肃等地立足本地实际，加快推进国有企业战略性重组和专业化整合。二是加强国有企业主责主业管理。国务院国资委制定中央企业主责主业动态管理办法，明晰不同类型国有企业功能定位，构建依法履职、分类监管、动态调整、灵活授权的管理机制，建立中央企业投资监督管理制度，完善投资负面清单，推动非主业非优势业务和低效无效资产有序退出。山东完成398户省属国有企业非主业资产清理整合任务。三是以科技创新带动传统产业改造提升。中央企业优化形成原创技术策源地建设总体布局，2023年底地方国有企业牵头建设国家级创新平台111个、省级创新平台1010个，努力突破关键核心技术，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化发展。国有企业持续加大研发投入强度，陕西省属国有企业近三年研发投入年均增长15.6%。四是积极布局发展战略性新兴产业。近五年中央企业对战略性新兴产业的平均投资增速超过20%。招商局集团加快布局生命科技、数智科技、绿色科技三大领域，近三年战略性新兴产业营业收入年均增长18.3%。四川制定国有资本布局优化和结构调整专项规划，引导国有资本加大向科技创新、战略性新兴产业布局力度。河北、黑龙江以国有平台为依托、政府基金为抓手，积极培育国家级高新技术企业和专精特新“小巨人”。

　　（五）加强风险防范，国有资产安全得到有效维护。各级履行出资人职责的机构和相关行政管理部门统筹发展和安全，健全国有资产基础管理制度，强化国有企业内控合规和风险防范，筑牢维护国有资产安全的制度屏障。一是加强国有资产基础管理。关于企业国有资产清产核资、资产评估、产权登记等方面的制度不断完善。国务院国资委建立企业国有产权管理系统，对企业国有股权变更动态监测，会同市场监管总局推进国有产权和市场主体登记信息比对核验，从源头防范假冒国企登记注册。财政部会同市场监管总局、国家统计局完成全国国有企业名录建立工作。二是加强财务风险管理。财政部明确对国有企业资金管理、对外担保、对外投资、债务杠杆等突出问题的财务管理要求。各地严控国有企业债务风险，严防债券发行企业违约风险，全面清理违规挂靠企业、违规担保等问题，降低企业应收账款和存货的资金占用，努力改善企业财务指标。全面建立覆盖各级国资监管机构及国有企业的违规经营责任追究工作体系和工作机制。三是着力防范金融风险。各级履行出资人职责的机构和金融监管机构加强对国有金融机构经营风险早期预警监测，强化重大金融风险管控，稳妥处置国有金融机构各类风险隐患，为维护金融安全提供了坚实依托。

　　（六）发挥多种监督作用，国有资产监督格局逐步健全。按照党中央决策部署，人大监督、审计监督、财会监督、社会监督等多种监督形式协同作用，形成国有资产监督工作的合力。一是自觉接受人大监督。按照全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定要求，国务院定期向全国人大常委会报告关于国有资产管理的综合情况和企业国有资产管理情况。地方建立健全政府向同级人大常委会报告国有资产管理情况相关制度。山东出台省属企业改革重组等资本类事项重大决策接受人大监督的相关办法。二是依法开展审计监督。审计署基本实现对中央企业的审计全覆盖，2020年以来对340多家中央企业、中央金融企业、部属企业开展经济责任审计、财务收支审计等项目，涉及资产近200万亿元。通过审计揭示问题、推动整改，全链条促进财政、国资、金融等部门单位健全国有资产管理制度。三是加强财会监督。财政部开展财会监督专项行动，聚焦财经领域重大案件查处、严肃财经纪律专项整治、会计评估领域专项监督等重点领域，将国有资产管理作为监督重要内容，为规范企业财务管理、提高会计信息质量、维护财经纪律和市场经济秩序提供了重要保障。四是重视社会监督。各级国资监管机构自觉接受社会监督，依法公开国有资产状况、国有资产监督管理工作情况，及时回应社会关于国有企业经营状况、改革重组、考核薪酬等情况的关注，吸收采纳社会各界对依法推进国资国企治理的意见建议。辽宁出台国资监督与社会监督协同办法，推动“阳光国企”建设。中央企业积极履行社会责任，定期发布企业社会责任报告，示范带动作用不断增强。

　　三、企业国有资产法实施存在的困难和问题

　　在检查过程中，有关方面反映企业国有资产法实施中还存在一些困难和问题，需要重点关注，积极研究解决。

　　（一）国有资产管理监督体制机制还需进一步健全。企业国有资产法第四条、第六条、第八条规定了国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开（政资分开）、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责，建立健全与社会主义市场经济体制发展要求相适应的国有资产管理与监督体制。实践中出资人原则执行还不到位，管理监督体制机制还不健全。一是国有企业产权不够清晰。国有资产完整的委托代理机制尚不健全，政府、代表政府履行出资人职责的机构、国有企业之间的权责不明确、不对等，越位与缺位同时存在，部分领域持有国有产权的具体机构及代表人模糊不清，发生问题时责任主体不明确。二是政企分开、政资分开改革进展较慢。一些政府行政机关行事如“婆婆”和“老板”，而股东缺位和履职不到位问题在一些地方和行业比较突出。中央层面仍有部分党政机关和事业单位存在办企业情况。部分中央党政机关和事业单位对所办企业承担国资监管职责，但是否履行出资人职责不明确。三是对政府设立投融资平台企业缺乏规制。地方政府成立的各类投融资平台多数以国有企业形式出现，但并未严格遵守法律规定的出资管理原则，现代企业制度也不健全，企业与政府的职责边界不清，行政管理色彩重，风险防控压力大。有的政府平台企业执行行政指令，未经深入论证，盲目投融资，一些“形象工程”烂尾，形成较大债务窟窿。四是对国资监管机构的职责定位存在模糊认识。地方国资监管机构反映，在实际工作中其直属特设机构的性质被淡化，普遍被视为行业主管部门，省、市、县差别较小，承担了信访维稳、安全生产、节能环保等大量公共管理职能。有的地方政府开展与国有企业有关的工作部署和任务分工，即便不涉及出资人职责，也将国资监管机构列为责任单位。国资监管机构与其他履行出资人职责部门、机构以及从事社会公共管理职能部门的职责界限不够清晰，协调管理不够顺畅，在有的管理事项上存在职能交叉、多头管理。

　　（二）履行出资人职责机构的管理效能还需进一步提升。企业国有资产法第二章规定国有资产监督管理机构以及其他部门、机构根据政府授权履行出资人职责，并对履行出资人职责机构的职能作出了明确规定。实践中各级履行出资人职责的机构履行股东职责不够有力。一是管理考核机制不健全。有些履行出资人职责的机构，委派的股东代表、董事和高管人员缺少企业经营管理经验，履职质量不高。企业分类考核制度不健全，对经营业绩考核评价不够精准，公益性企业或承担特殊使命企业的经营业绩未得到全面准确反映。容错纠错机制不健全，有的该容未容，影响干事创业热情，有的该纠未纠，导致损失不断扩大。有些履行出资人职责的机构，在预算安排外未经法定程序直接划拨国有企业利润，影响企业经营预期。二是聚焦主责主业不够突出。国有企业多元化经营、低水平竞争的问题尚未根本转变。中央企业和地方国有企业产业趋同、重复建设、产能过剩等问题较为突出。个别企业习惯于凭借无关多元业务拼凑营业收入，依托多层架构规避监管、无序扩张。三是对国有参股企业的权益管理不力。随着国有资本布局战略性新兴产业，国有企业、政府引导基金直接参股民营企业成为常态，有的国有股权代表未能依法有效参与参股企业的决策和管理，不掌握参股企业经营信息，国有资本权益没有得到很好保障。四是国有资产监督管理的能力不足。国有企业反映国资监管机构管得太多太细与国资监管机构反映力量配备不足、监管方式有限、监督职能难以充分发挥并存，国资监管的专业化、体系化、法治化、高效化水平有待进一步提高。此外，国务院国资委对地方国资委的指导监督职责不够明晰，地方推动国资国企改革进展不一，有些地方改革相对滞后。

　　（三）中国特色现代企业制度还需进一步健全。企业国有资产法第三章对国家出资企业建立完善法人治理结构、建立健全内部监督管理和风险控制制度、选择和考核管理者等方面作出了规范。实践中国有企业的公司治理还不完善，与现代企业制度的要求还有较大差距。一是法人治理结构不完善。有的国有企业董事会职权落实不到位，董事专业化程度不高，外部董事来源渠道窄，激励约束机制不健全，内外部董事能力组合不尽合理。一些地方对国有企业高管人员的管理和使用类同于党政干部，对企业主要负责人的选任机制不明确，调动交流过于频繁。有的国有企业董事会届满未及时改选，企业高管长期缺位。经理层任期制和契约化管理的实际效果不够明显。二是企业经营决策的规范化和透明度不高。一些国有企业股东会、董事会和管理层作用发挥不充分，决策不规范，董事会的决策作用被虚化。有的国有企业违规决策问题严重，因论证不充分、决策不审慎、操作不规范、管理不严格，导致出现重大资产损失。三是内部管理制度存在漏洞。有的国有企业内部监督管理和风险防控制度不严，法律关于国有资产监管的相关规定没有切实执行，国有资产跑冒滴漏、闲置浪费现象比较严重，部分领域国有企业腐败案件频发。有的国有企业重大项目建设管理不规范，存在招投标走形式、违规转包、未验收即投入使用等情况。有的上市国有企业财务造假，虚增收入和利润，人为调整核算方法，掩盖经营损失。四是职工民主管理作用发挥不够。有的国有企业通过职工代表大会等形式实行民主管理不充分，职工代表出任的董事实际发挥作用有限。有的国有企业改制未能严格依照法定程序进行，职工安置方案未经职工代表大会或者职工大会审议通过，历史遗留问题化解难度大。

　　（四）国有企业发展质量还需进一步提高。企业国有资产法第七条要求推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。近年来我国国有企业持续提质增效，但“大而不强、大而不优”问题仍然不同程度存在，一些领域的国有经济主导作用和战略支撑作用发挥不够充分。一是发展不平衡。近年来中央企业发展质量明显提升，但整体来看布局高端产业仍然不足，低端产业存在过剩。出版、演艺等承担特定社会责任的文化类国有企业，总体规模较小，抗风险能力较弱，与相应领域世界一流企业相比有较大差距。市、县（区）属国有企业大多承担城市服务运转和基本民生保障业务，整体实力较弱。二是创新能力总体不足。不少国有企业依托能源资源条件或特许经营资格取得发展优势，开拓创新的意愿和能力不强。有的国有企业习惯于传统经营方式，对新模式新业态的关注不够，企业缺乏核心竞争力。有些传统制造业领域的国有企业，数字化、智能化转型慢，产品升级换代滞后。三是市场化程度不高。一些国有企业反映，虽然企业完成公司制改革，但在管人管事管资产方面，仍然受到较多行政干预，国有企业的独立市场经营主体地位没有得到充分保障。企业内部未能完全按照市场化原则进行管理，与实现职务能上能下、人员能进能出、收入能增能减的目标要求还有不小差距。有的国有企业反映，对企业职工工资总额管理的有关规定，不适应企业规模扩张和引进高端人才的需要。四是防范化解风险压力较大。有的国有企业违规对外出借资金或担保，业务违约时有发生。不同程度存在拖欠中小企业账款现象。个别国有金融企业受大型企业集团风险暴露影响，不良贷款持续增加，经营风险较大。

　　（五）企业国有资产管理的基础制度还需进一步完善。企业国有资产法第九条对建立健全国有资产基础管理制度、第五章对关系出资人权益的重大事项作出了规范。实践中有关国有资产确权、评估、交易等方面的基础管理制度不够健全，影响国有资产的安全高效配置。一是特殊类型国有资产评估作价存在困难。对无形资产、废旧设施、危楼房产等的市场化估值方法不成熟。除个别试点地方，大多数农垦企业持有的耕地，目前未被允许评估作价，影响农垦企业的资产管理和国有土地的盘活高效利用。文化企业的无形资产价值存在类似问题。二是资产评估管理和执业质量不高。关于国有资产法定评估存在规定零散、范围不清、层级较低且相互矛盾的问题。评估机构和人员的水平参差不齐，有的评估业务方法选用和报告编制的质量不高，有的国有企业对评估报告的备案、审核、管理不够规范。三是产权交易管理制度有待完善。国有企业处置报废资产，如评估费用高于资产残值或进场挂牌无法达成交易，面临合法合规处置的困难。涉及原创性技术、前沿性技术、涉密技术的国有资产交易，转让当事方的法律责任不明确，影响价值实现。国有企业对内部子企业开展重组整合，划转已办理产权证书的土地、房屋，涉及较高税费，增加改革成本。国有企业将城市中心闲置厂区改建成创业园区、文化园区进行租赁过程中，在资产定价、租赁方式、收益分配等方面缺乏制度依据，存在较大风险隐患。四是退出机制不够明确。一些经营领域不符合国家发展战略要求或者长期亏损的企业，由于控股股东不予配合或难以履职等因素，国有股权退出困难。一些地方和行业“僵尸企业”现象仍然比较明显。

　　（六）企业国有资产监督管理的法律制度体系还需进一步健全。国有资产监督管理的相关制度规范的位阶不高，修订不及时，一些制度空白需要填补完善，法律之间也需要更好衔接。一是对法律实施的支撑不够有力。关于国有资产监督管理的大量具体要求散见于部门规章、规范性文件，有相当数量以试行办法的形式出台，且试行多年，将改革成果巩固上升为法律制度不及时。国资国企领域主要行政法规出台时间较早，国有资产评估管理办法于1991年制定、企业国有资产产权登记管理办法于1996年制定、企业国有资产监督管理暂行条例于2003年制定，企业国有资产法于2008年出台后的十六年来，这些行政法规均未进行过全面修订。二是存在制度空白或监管真空。对于混合所有制形式下的国有资本权益保障，各类政府投资基金的运行管理机制，国有资本投资、运营公司的法律地位和职责权限，国有企业排除限制市场竞争的规制，数据资产、字号商誉等无形资产的管理监督等新情况新问题，缺乏制度规范和有效监管。三是相关法律与企业国有资产法的规定不衔接。我国民商事立法持续完善，民法典对履行国家出资的企业出资人职责、加强国有财产的管理监督作出了规定，修改后的公司法对国家出资公司范围、国家出资公司中党的组织、国有独资公司外部董事、国有独资公司监事会职权等作出了规定或调整，修改后的审计法明确了审计机关履行对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责，有些方面突破了企业国有资产法的规定，法律之间需要更好衔接协调。

　　四、进一步推动企业国有资产法的贯彻实施

　　要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，坚持和落实“两个毫不动摇”，提高国资国企法治建设水平，在法治轨道上推动国有经济高质量发展，促进各种所有制经济优势互补、共同发展，为推进中国式现代化奠定坚实基础。

　　（一）按照产权清晰原则，建立健全国有企业和国有资本的委托代理机制。适应新时代国资国企改革发展要求，遵循市场化、法治化方向，优化国有企业出资管理的各项制度安排，提高国资管理的规范性、有效性和可预期性。一是坚持政企分开。研究总结中央和地方对国有金融企业出资管理改革经验，优化国有金融资本管理体制。深化文化领域国资国企改革，加强履行出资人职责的机构对国有文化企业的资产管理职能。深化国有资本投资、运营公司改革，发挥好投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能。国有资产监督管理机构以外的其他部门、机构代表政府履行出资人职责，要严格依法取得授权。二是坚持政资分开。履行出资人职责的机构原则上不履行社会公共管理职能，除法律规定或经国务院授权，履行社会公共管理职能的部门原则上不履行出资人职责。财政部门要履行好编制国有资本经营预算，对国有资产财会监督、统计核算和有关政策制定职责。履行出资人职责的机构、部门之间以及与宏观经济管理、市场监督管理等相关部门要加强战略协同。三是坚持“统一所有、分级代表”。国务院和地方人民政府要依法履行出资人职责，加强对履行出资人职责机构的监督考核，做好中央企业和地方国有企业的产业布局规划。统筹优化国资监管机构设置和力量配备，加强懂专业、会经营、善管理的人才队伍建设，提高依法履职能力。加强国务院国资委对地方国资委的指导监督，提升地方国资监管机构的能力水平。四是落实从管企业转向管资本。深化监督管理体制机制改革，以明晰具体国有股权代表为改革重点，进一步明确各层级国有产权的归属、代表机构和首要责任人员，细化政府、代表政府履行出资人职责的机构、国有企业的权责，提高运行效率，完善监督机制，保障严格落实，筑牢国有资产监督管理的基础。五是坚持不干预企业依法自主经营。履行出资人职责的机构、部门要尊重企业法人财产独立性和经营自主权，在公司治理框架下依法履职，推动企业完善市场化经营机制，对企业经营范围和布局结构的管理，重在宏观管理和政策指导，不能干预企业的具体经营决策。

　　（二）健全现代公司治理，加快完善中国特色现代企业制度。坚持加强党的领导一以贯之，建立中国特色现代企业制度一以贯之，实现两者有机融合、相互促进。一是全面落实党的领导融入公司治理。深入推进党的领导与公司治理有机统一，完善国有企业党委（党组）讨论和决定企业重大事项的程序，确保党委（党组）更好发挥领导作用。提升国有企业基层组织党建水平，围绕企业生产经营开展工作，更好发挥党的基层组织战斗堡垒作用。二是健全现代公司治理。国有企业的股东会、董事会等组织机构和管理层要严格依法行使职权，形成各负其责、运转有序、相互制衡的内在约束机制。健全股东会机制，保障董事会发挥决策作用，鼓励董事依据个人专业经验作出判断，尊重董事意见，国有股权董事应充分参加讨论，不以股东意见简单取代董事会审议，拓宽外部董事来源渠道，加强外部董事履职管理。完善董事、高级管理人员选聘机制，加大市场化专业化选人育人力度。三是加强职工民主管理。推进厂务公开、业务公开，落实职工群众知情权、参与权、表达权、监督权，充分发挥职工的积极性、主动性、创造性。企业重大事项要依法征求职工意见建议，涉及职工切身利益的重大问题要经过职工代表大会审议。坚持和完善职工董事制度，鼓励职工代表有序参与公司治理。四是加强内部监督管理和风险控制制度建设。完善关于国有企业重大投资行为的范围原则、决策程序、禁止行为等制度要求，避免重大投资决策失误带来国有资产损失。完善内部监督制度，严控企业管理者超越职权或违反程序决定企业重大事项，加大对企业内部腐败行为的预防惩戒。规范国有企业采购项目交易行为，将国有企业的招标、采购、服务项目纳入公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理。加强对中小企业账款支付的合规管理，国有企业不得滥用市场优势地位设立不合理的付款条件、时限，占压中小企业资金。建立完善国有企业容错纠错机制，调动职工依法合规干事创业的热情。五是加强外部监督机制建设。进一步加强市场、行业和社会公众对国有企业依法合规经营的监督约束。上市国有企业要严格履行信息披露义务和真实性要求，维护国有资产权益和广大投资者利益。

　　（三）加快布局优化和结构调整，更好发挥国有经济战略支撑作用。要聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整存量结构，优化增量投向，推动国有资本和国有企业做强做优做大。一是加强对国有经济布局的规划引导。统筹国有经济重大生产力布局，制定国有经济布局优化和结构调整指引目录，明确布局优化和结构调整的重点方向，坚持有进有退，有所为有所不为，推动国有经济布局结构与国家重大战略规划、专项规划更好对接。二是完善国有企业主责主业管理制度。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，抓重点、补短板、强弱项，增强核心功能，提升核心竞争力。加快推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。三是加快建立国有企业履行战略使命评价制度。坚持分类改革、分类考核、分类核算原则，对不同行业领域、不同功能定位企业进行差异化考核，建立科学客观、可量化、长期性的国有企业功能价值评价体系。健全国有企业履行社会责任、实现绿色低碳转型的考核评价标准。优化国有企业薪酬体系，建立完善符合市场一般规律并具有国有企业特点的薪酬分配机制。四是支持国有企业发挥科技创新主体作用。构建支持国有企业全面创新的有效机制，将国有企业深度融入国家创新体系，加强国有企业与高校、科研机构以及民营企业的联动，统筹各类创新资源，强化原始创新，持续改造提升传统产业，加快培育壮大战略性新兴产业，不断塑造发展新动能新优势。五是促进政府投资基金发挥示范引领作用。完善政府投资基金管理制度，进一步发挥政府投资基金在放大财政资金效应、带动社会资本投资方面的优势，鼓励投早、投小、投长期、投硬科技，发挥耐心资本作用，培育发展新质生产力，更好服务国家战略目标。

　　（四）健全基础管理制度，更好维护国有资产安全。加强基础管理制度建设，保障国有资产登记、评估、转让、处置等关键环节公开透明，夯实维护国有资产安全的制度基础。一是优化国有资产转让的相关规定。针对资产价值无法覆盖评估费用等特殊情形，以及转让处置丧失使用价值或技术性淘汰设备等特定资产，研究制定更加灵活的处置方式，提高资产处置效率。二是健全国有资产评估制度。进一步完善涉及国有企业字号商誉、科技成果、专有技术、文化产品等无形资产的评估制度，促进无形资产的保护和利用，更好维护无形资产所有人的权益。三是增加对资产租赁、无偿划转等处置行为的规范。建立完善国有资产租赁的相关管理制度，加强对资产租赁有关的资产评估、进场交易、收益分配等方面的规范。明确关联国有企业之间无偿划转国有资产的有关税收制度，降低国有企业改制成本。四是完善国有资本有序进退机制。加强对国有企业投资决策的论证管理，事前明确股权退出机制，破除资产处置、企业注销等方面的制度障碍，降低国有股权处置成本，促进国有股权及时退出持续不分红、长期亏损、非正常经营状态的企业。

　　（五）健全国有资本收益管理，更好体现发展成果共享。要把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观等各种关系，推动国有企业在保障和改善民生上发挥更大作用，让人民群众更多分享到国资国企改革发展成果。一是完善国有资本收益上交机制。兼顾企业发展和收益分配，健全上交收益比例动态调整机制，稳步提高国有资本收益划入一般公共预算的比例，统筹用于保障和改善民生，增强全社会支持国有企业发展的良好氛围。二是完善国有资本经营预算和绩效评价制度。扩大国有资本经营预算实施范围，聚焦关键领域和薄弱环节，提高预算编制精准度，完善对不同类型支出的分类管理机制，全面提升政策效能和资金效益，增强对国有企业落实国家重大战略任务和服务基本民生的财力保障。国有资本经营预算绩效评价要注重预算资金引导带动作用的发挥，在关注保值增值的同时，兼顾优化市场结构、促进经济健康发展、提高社会整体效益的目标。三是加强对国有资本划转充实社保基金投资运营的管理。要明确股东机构，完善委托投资运营制度，提升股权管理有效性，科学制定收益分红方案，提升国有资本管理运营的透明度。统筹国资国企改革和社保基金改革，研究提高划转充实的比例，进一步发挥社保基金投资运营机构作用，实现国有资本和社会保障基金的可持续发展。

　　（六）健全完善法治体系，提高国资国企监督管理法治化水平。新时代加强法治建设，要统筹立改废释，强化法律实施，为深化国资国企改革提供有力法治保障。一是加快推进企业国有资产法修改工作。深入研究法律实施中存在的重点难点问题，对执法检查中有关方面提出的对法律修改的意见建议，认真组织开展研究论证，汇聚各方面智慧和力量，高质量完成企业国有资产法修改工作。二是加快完善配套法规制度。梳理研究国资国企领域相关的部门规章、规范性文件和制度政策，将实践中比较成熟的制度规范及时上升为行政法规，推动各类企业国有资产遵从统一的管理制度。适应新时代国资国企改革发展和法治建设需要，适时修改企业国有资产监督管理暂行条例、国有资产评估管理办法、企业国有资产产权登记管理办法等行政法规，加快出台国有金融资本管理条例。三是提高依法管理监督和依法治企水平。持续深化国资监管法治建设和法治国企建设，进一步加大对企业国有资产法及相关法律法规的贯彻实施力度，提升干部职工以法治思维和法治方式解决问题的能力，不断提升依法监管、依法治企水平。强化人大监督、审计监督、财会监督、社会监督等各类监督，增强整体监督合力。

　　以上报告，请审议。