不断开创民主立法新形式 吸引人民有序参与地方立法

    党的十八大报告关于立法提出了三项重点工作，即完善中国特色社会主义法律体系、加强重点领域立法、拓展人民有序参与立法途径。其中，拓展人民有序参与立法途径是第一次出现在党的代表大会报告中。

    一方面，人民有序参与立法是现代民主政治的必然要求，是人民民主权利得以实现的手段和保证。人民有序参与立法能够更好地体现人民的意志和维护人民的利益，实现广大人民群众对国家事务和社会事务的管理，促进社会主义政治文明建设。另一方面，人民有序参与立法是提高立法质量的必然要求，是民主立法和科学立法得以实现的体现和保障。从一定意义上说，没有人民参与，就没有真正意义上的民主立法和科学立法，立法质量难以保障。人民有序参与立法，不仅考量人民是否有参与立法的意识和能力，而且考量立法机关能否为人民有序参与立法提供有效的途径和平台。

    一、我市拓展人民有序参与地方立法途径基本情况

    我国改革开放以来，随着社会主义法治建设不断深入，民主立法受到前所未有的重视，立法中民主的声音越来越强烈，不同的利益主体进行立法博弈，人民群众越来越意识到立法与自己生活的息息相关，以更大的热情通过各种渠道参与到立法活动中来。因此，各地立法机关都积极采取各种方式和途径，为人民参与立法提供沟通的平台和利益表达的机制，开门立法越来越普遍。

    哈尔滨市人大常委会在人民有序参与立法方面，不断探索，努力创新，拓宽参与途径，完善参与制度。目前，人民有序参与立法途径主要有以下几种：（1）公开征集立法项目。在法规立项阶段广泛征求和听取社会各方面意见，有利于克服立法项目主要由政府提出的局面。从2003年开始，常委会除向政府、市人大专门委员会等有关议案主体征询立法项目外，还在报纸等新闻媒体上通过发布公告的方式，向社会各界公开征集立法项目。2005年，市人大常委会主任会议通过了《关于完善地方立法工作的若干意见》，使地方立法项目公开征集工作实现了规范化、制度化。这一举措的实行得到了社会各界积极响应。市民曾提出制定《哈尔滨市肉灌制品管理条例》、《哈尔滨市电子垃圾处理管理条例》等立法建议。（2）法规草案公示和公开征求意见。多年来，常委会对涉及本市重大问题、群众关注的热点问题、或者与人民群众切身利益密切相关的法规草案，通过报纸等新闻媒体公之于众，征求社会各界的意见。如曾将《哈尔滨市城市客运交通管理条例》草案全文登报，征求广大市民意见，得到了群众的积极响应，58名省、市离退休老干部联名写信建议在法规中增加对离退休老年人乘车免票的规定，这一意见在常委会审议中得到了采纳。2008年，常委会将法规草案公示和公开征求意见工作常态化，即今后凡提请常委会审议的法规草案，经常委会初次审议后，都要在报纸等新闻媒体上公布对法规草案征求意见的公告，并且在人大网站地方立法专栏上公布地方性法规草案全文。（3）召开立法座谈会、论证会。座谈会不仅听取起草部门、执法主体的意见，而且更重要的听取相对人和有关方面的意见，为立法决策作参考；论证会一般请法律方面的专家和相关工作领域的专家参加，从法律和有关专业方面进行把关，保证法规的合法性和科学性。市人大常委会对每项法规草案都要召开论证会和多次座谈会，对有的重点问题反复听取意见。（4）开通立法热线电话、立法网络专栏和地方立法官方微博。为给公众参与地方立法提供一个便利的平台，且让公众由过去的被动参与变为主动参与和经常性参与，拓宽立法机关的信息来源渠道，2003年常委会开通了立法热线电话和立法网络专栏（包括法规查询、立法讨论、立法信箱），将常委会审议的法规草案通过立法网络专栏向全社会公布，公开征求各界意见，群众可以通过寄信、发邮件和打电话等方式对立法工作和审议中的法规案提出意见、建议。几年来，共收到来电、来信和邮件上千件，有些意见、建议很有价值，得到了采纳。如在审议《哈尔滨市档案管理条例（草案）》过程中，一些企业职工来信反映由于企业破产、合并等原因档案丢失现象时有发生，使当事人工作调动、就业、养老保险等方面的合法权益得不到保障。为解决群众关心的实际问题，大胆创设了档案丢失认定及其效力方面的规范，较好地保护了档案遗失人的权益。为了适应时代发展需要，市人大法制委员会于2012年开通了地方立法官方微博，创新了民主立法新形式，实现了与广大网民的实时互动，现发贴300余篇，听众达10余万人。（5）征求人大代表意见。常委会十分重视在立法中发挥人大代表作用，将审议中的法规草案发给相关领域人大代表，向其征求意见，并通过他们征求选区基层群众的意见。如2004年常委会对地方性法规设定的行政许可进行集中清理时，征求市人大代表意见，有的代表反映《哈尔滨市城市供水条例》存在两个问题：第一，供水企业长期用条例规定的“城市供水实行按进户总水表计量”作为收费依据，即使国务院《物业管理条例》已明确要求向最终用户收取有关费用，也不按上位法规定执行，损害了百姓的利益；第二，供水企业根据条例规定，对未按时缴纳水费的用户，采取停止供水的方式加重处罚，由于我市未实行分户供水，采取停止供水的措施往往侵害多数群众的利益，群众意见很大。针对上述问题，常委会从保护广大人民群众的根本利益出发，作出了“向最终用户收费”的修改，并取消了“对未按时缴纳水费的用户可以停止供水”的处罚规定。（6）建立立法工作联系点。从2005年开始，市人大常委会法制工作室在全市设立了24个基层立法工作联系点。这些联系点有的设在街道社区，有的设在农村乡镇村屯，有的设在相关法律服务机构，是人大立法工作伸向最基层的触角。几年来，通过联系点反映上来的一些有价值的意见、建议，在修改法规时得到了采纳和考虑。如在制定《哈尔滨市燃气管理条例》时，基层群众提出“燃气企业、燃气主管部门和广播电视、新闻出版、教育等有关部门应加强燃气安全知识宣传普及工作，提高用户安全意识，积极防范各种燃气事故发生”的建议，在常委会审议时得到了采纳。2007年，法制委员会和法制工作室召开了立法联系点工作座谈会，对立法联系点工作经验进行总结交流，完善了联系点相关工作制度。为了进一步发挥立法联系点作用，2013年市人大常委会法制工作室将立法联系点扩大到100个，进一步增强了联系点的代表性和覆盖面。

    从哈尔滨市人大常委会地方立法实践看，在拓宽人民有序参与立法途径方面，取得了一些成绩，积累了一些经验。人民有序参与地方立法的途径在不断拓展，方式越来越丰富多样，座谈会、论证会被普遍采用，听证会开始尝试，媒体、网络成为便捷渠道。从法规立项到草案起草、审议等环节都有人民群众参与的机会和渠道。参与主体呈现多元化，不仅有人大代表、政协委员、企业家、专家学者，还有工人、农民等。

    二、人民有序参与地方立法途径的不足

    由于人民有序参与地方立法的实践时间还不长，尚存在着参与渠道不够宽、参与程度不够广泛、参与机制不够完善、参与权利没有得到很好保障等一些问题。

    就哈尔滨市人大常委会地方立法来看，在人民有序参与方面尽管做了很多努力，仍然感到参与途径还不够丰富，尚不能完全满足人民群众参与立法的需求。而且，现有途径也存在着一定局限性，表现为缺乏规范化和制度化、人民群众参与的广度和深度有限、人大代表和专家学者的优势发挥不充分、参与的实际效果不明显等，需要进一步改进和完善。具体分析如下：

    一是参与渠道不丰富，参与范围较窄。立法公开程度和参与立法渠道提供由立法机关掌控，尽管立法机关做了许多尝试和探索，但立法信息的公开和人民群众参与地方立法的渠道仍显得不足，能够参与到立法中来的仍然很有限，离人民群众的需求还有距离。通过报纸、网络等方式征求社会各界对法规草案的意见，看似覆盖面挺大，但并非大多数人能够看见，特别是广大农村尚未普及报纸、网络，导致其无法参与。而且，很少采取通过广播、电视、调查问卷、实地走访等便民的征求意见形式，针对人大代表、政协委员、社会团体、行业协会、中介组织等特殊群体，缺少有效的征求意见方式，未能保证其在地方立法中更好地发挥作用。

    二是参与方式选择随意，缺少规范化和制度化。实践中，立法机关或者立法工作部门采取何种方式听取人民群众的意见，什么情况下该采取什么样方式，没有较严格的规定，随意性比较大。大多数情况下人民群众能不能参与到立法中来，决定权在立法机关和立法工作部门，人民群众往往是被动的，比如座谈会、论证会请谁参加，一般由立法工作部门来决定。而且，除了公开征集立法项目、立法听证已有相关规定外，其他人民群众参与方式还没有形成完整、规范的制度，而是凭经验和惯例进行。

    三是参与广度和深度有限，缺少反馈和监督。由于立法公开做的还不够，特别是起草部门和立法机关为人民群众提供的立法信息不够全面，一般只公布法规草案，对法规草案的法律依据、起草说明、制定背景、争议焦点等相关内容公布较少，人民群众获取的立法信息十分有限，对法规草案了解不透、参与不到位，往往是蜻蜓点水，很难广泛、深入地参加到立法的全过程和每个环节中。而且，起草部门和立法机关还缺少对人民群众意见的反馈说明制度，对收到的人民群众意见有没有采纳或者采纳多少，多数情况下没有解释和说明，未与人民群众形成良好的互动,存在“重征集、轻处理”现象，这样容易让人感到公开征求意见是走形式，挫伤人民群众参与立法的积极性。

    四是参与途径存在形式主义，缺乏实效性。从实践看，哈尔滨人大常委会采取的各种公众参与地方立法的途径，大多数是有效的，在征求人民群众意见过程中发挥了重要的作用，但有的参与方式也存在着发挥作用不好的问题，社会效果大于实际效果，有“走形式、装门面、民主立法秀”之嫌。在公开征集立法项目方面，人民群众提出的立法建议项目很少。在征求意见时，许多立法联系点都是没有意见。法规草案公布后时常出现“乏人问津”现象，除限制养犬条例等个别法规外，人民群众参与的数量和提出意见的数量都很少。立法微博内容更新较慢，良性互动不多。

    三、人民有序参与地方立法途径的完善

    面对我国利益格局深刻调整、利益诉求日益多元化的新形势，立法要实现多元利益的均衡协调，最重要的是构建完善的利益表达机制，使各种利益诉求都能找到协商和对话的平台。因此，一定要按照党的十八大报告提出的要求，拓展人民有序参与地方立法途径，在人民有序参与地方立法的广度、深度和实效上下功夫，推进地方民主立法的进程。

    第一，进一步完善立法信息公开制度，保障人民知情权。现代立法是一项“阳光下的事业”，必须公开、透明。立法机关只有公开相关立法信息，才能保障人民的知情权。立法信息公开是人民有序参与立法的前提和基础。立法机关应当完善立法信息公开制度，对立法信息公开的内容、形式、时间、主体等进行明确。一是立法信息公开内容应当全面。可以公开立法规划、年度立法计划、法规草案、征求意见、法规公布实施等内容。特别是在公开法规草案时，附上制定法规背景、关键条款说明等参考资料，为人民群众参与立法提供方便条件，保证其有针对性地提出有价值的意见。二是立法信息公开的渠道和形式应当多样化。可以在政府、人大官方网站等网络媒体上公布信息，也可以利用报纸、电视和广播等新闻媒体进行公开。三是公众评议渠道应当畅快便利。如在报纸、网站上设置评议专栏供公众评议，设置专门接收公众评议的电话、电子邮件等，灵活开放听取人民群众意见的方式。四是立法工作宣传力度应当加强。通过各种媒体对立法工作的各个环节和相关内容进行宣传报道，让更多的人了解立法工作，增强人民群众参与立法的积极性。

    第二，进一步完善人民参与立法的机制，创新民意表达的新渠道。人民有序参与立法工作不是可以想起来就做、想不起来不做的一时权宜之计，而是必须长期坚持的立法工作流程中的常态工作。一方面，要建立健全相关工作制度，完善相关工作机制。一是健全立法项目论证制度。吸收有关方面专家学者参与项目论证，合理确定立法项目，把住立项关。二是建立多元化起草工作机制。拓宽法规起草渠道，对综合性强、社会影响大的立法项目，可以考虑由人大有关专门委员会或常委会法制工作机构牵头，整合立法资源，实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合起草，或者委托专业机构起草，改变政府部门起草的单一模式，克服立法中的部门利益。三是健全立法论证、听证机制。充分发挥论证会、听证会的作用，特别是要完善立法听证法定启动机制，健全听证规则，推动立法听证的常态化。四是完善人大代表参与立法的工作机制。把办理代表议案建议同制定修改法规结合起来，把邀请代表参与常委会活动同提高法规草案和审议质量结合起来，认真吸收代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法工作中的作用。另一方面，要不断创新，开拓人民参与立法的新途径。除了座谈会、听证会、论证会等形式之外，还要走出“会议场所之外”，创新民意表达的新渠道。一是建立民意调查制度。立法机关工作部门或者委托专业调查队伍，通过登报、发放问卷、网上问答等形式对立法中涉及与人民群众利益密切相关的事项进行民意调查。二是建立人民群众通过社会团体和行业协会参与立法制度。充分发挥社团、行业组织和社会中介组织为群众提供服务、反映诉求的作用，让各方面利益都能充分表达，特别是让弱势群体的利益诉求有表达的渠道。三是拓展规范人民群众通过网络参与立法渠道。立法机关要利用好网络平台，开通电子邮箱，引导人民群众广泛参与，网上互动，及时倾听各方面意见。四是建立立法会议旁听制度。人大和政府的有关立法部门就立法事项征求或听取有关机关、组织和公民意见的座谈会、论证会等会议，以及人大常委会审议法规案时，应允许人民群众旁听。

    第三，建立人民参与立法诉求的报告、处理、反馈机制，提高立法公信力。改进人民参与地方立法工作，不仅要拓宽参与渠道，更要在求实效上下功夫，探索建立群众诉求报告、处理、反馈机制，改变对群众意见“重征集、轻处理”的现象。一是建立人民群众立法诉求报告机制。对社会公众所提立法建议、意见进行全面、客观的归纳整理，反映客观、真实的民意表达和利益诉求内容。对于合理的意见予以采纳，未采纳的要说明理由，不论是否采纳，都应当向法制委员会、有关专门委员会和常委会报告和说明。二是建立人民群众诉求处理机制。民意不但要“听”，更重要的是要“纳”。对各种利益诉求是否采纳，如何科学合理地采纳，怎样建立一套科学严谨的利益抉择机制，需要深入研究，制定科学、客观的评估和处理标准。三是建立人民群众意见反馈机制。对人民群众提出的各种意见、建议，要进行分类整理和分析研究，对采纳情况要作出必要的反馈。可以通过媒体或编印通报、简报等形式，或在立法起草说明和立法审核、审查、审议报告中，集中概括地通报、说明或报告对公众意见和建议的采纳情况。对署名提出的立法意见和建议，或者对有研究价值的重要的立法意见和建议，特别是各种反对意见，通过信函、邮件、电话等形式，向提出者进行采纳情况的通报，并对采纳、未采纳的理由给予必要的解释和说明，积极回应社会对立法的关注，调动人民群众参与立法的积极性，让人民群众参与立法取得实实在在的效果。