慈善事业的春天到了

    3月9日，全国人大常委会副委员长李建国向大会作慈善法草案的说明。摄影/中新社记者盛佳鹏

    3月16日上午，《中华人民共和国慈善法》获得表决通过。大会堂传出的热烈掌声为慈善法十年立法路的波折历程画上了圆满的句号。

    十年“搞明白了一件事”

    随着经济发展和社会进步，近年来，我国慈善事业获得了前所未有的发展。据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告(2015)》统计，2014年社会捐赠总量超过1千亿元；截至2014年年底，全国共有正式登记的社会组织60万个，比2013年度增长9．7%。和数年前相比，这一规模堪称“井喷”。

    然而，红红火火发展的同时伴生了种种质疑，慈善组织缺乏公信力，善款使用不公开透明，公益捐赠缺乏必要回馈，各种诈捐门……一方面公众越来越慷慨地投入慈善事业，另一方面对慈善事业缺乏法治规范的怨气也越来越大。慈善事业必须尽早纳入法治轨道成为社会共识。

    周森，中国公益事业促进会副会长、河南省慈善总会副会长，从2008年当选全国人大代表后，提出有关慈善立法的议案、建议10多件，还参与了草案一审稿、二审稿的立法讨论工作。他说，“慈善立法是给‘善’立规矩，而不是权力、利益的再分配，之所以多年‘难产’，部门利益是最大障碍。从慈善法草案来看，慈善法着力规范三点：慈善组织的登记管理体制；慈善组织应当享受的税收优惠；通过慈善捐赠、慈善信托等制度设计，在慈善领域引入竞争和效益机制，其中的每一项都需要政府及管理部门放下一些利益。”

    2005年，民政部向全国人大和国务院法制办公室提出起草慈善事业促进法的立法建议。两年后，草案起草完毕，历经修改完善，2009年民政部将慈善事业促进法草案上报国务院。

    2008年，慈善法列入十一届全国人大常委会立法规划第一类项目。在随后的几年中，由于分歧大、争议多，慈善法一再被搁置。直到2013年11月，慈善法被再次列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并最终确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。

    2015年10月，慈善法草案上会初审，12月经过二审，并决定提交十二届全国人大四次会议进行审议。

    前几日，刚刚卸任全国人大常委会法工委副主任的阚珂就慈善法接受媒体采访时回忆说，全国人大常委会原委员长吴邦国在立法工作上有一句话，“每立一个法，搞明白一件事情。”通过慈善法的立法过程，阚珂对这句话有了更深刻的体会。慈善法是一部新法，十年磨一剑，“我们对慈善事业的本质有了更深刻的理解和把握。”

    民主立法的典范

    党的十八届四中全会强调，要加强人大对立法的主导作用。慈善法的立法模式树立了人大主导立法的一个成功范例，是新中国立法史上民主立法、开门立法的一个典范。

    全国人大代表，上海市人大常委会副秘书长、市人大常委会法制工作委员会副主任林荫茂表示，相比政府部门起草，慈善法由全国人大起草更能平衡各方意见，能够避免政府各部门之间的利益扯皮，防止部门利益法制化。

    慈善法的立法，是近些年来社会参与度较高的立法个案。

    学术界、慈善界投入了极大的热情，建言献策、积极奔走。截至2014年年底，先后有中国慈善联合会与中国人民大学专家建议稿、清华大学和北京大学专家建议稿、中国公益研究院专家建议稿、中国社会科学院专家建议稿和山东大学慈善法专家建议稿等7个版本，提交全国人大内务司法委员会决策参考。

    清华大学NGO研究所、北京大学非营利组织法研究中心联合提交的慈善法专家建议稿，历时近8个月，由近百名专家学者经13场座谈会讨论而成，囊括14章205条内容，涉及慈善组织定义、慈善募捐、慈善捐赠、财产规则、慈善信托、慈善服务等方面。

    2015年年初，慈善法草案征求意见稿形成，全国人大内务司法委员会将稿件印发给33个中央有关单位，31个省区市人大内司委、8所高校科研机构、12个慈善组织，部分全国人大代表、政协委员和专家学者征求意见。

    3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过慈善法。该法自2016年9月1日起施行。图/视觉中国

    全国人大常委会对草案两次向社会公开征求意见，共收到意见2400多条。

    今年1月，全国人大常委会法工委邀请了全国31个省、自治区、直辖市人大的法制委或其常委会法制工作机构的代表到北京，召开了专门的草案解读会议，中央军委政治工作部和全国台联的代表也出席。会上，不仅解读了草案，还对如何组织、听取代表意见及如何收集反馈意见进行了说明。

    担任十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长的阚珂说，“虽临近大会召开，各界意见仍在不断反馈回来，其间涉及不少关键问题，法工委也仍在逐条研究修改。”

    大会上，近3000名全国人大代表对慈善法草案进行了热烈的审议。据全国人大常委会法工委统计，截至3月12日晚10点，全国人大代表1172人次提出修改意见，总计2480条审议意见汇集到全国人民代表大会法律案信息系统。

    事实上，直到慈善法草案通过的一刻，最后的慈善法会是什么样的面貌，没有人能够一锤定音，或许这就是民主立法的真正魅力。

    慈善法明确的重要事项

    慈善法是社会领域的重要法律，是慈善制度建设的基础性、综合性法律。该法共12章112条，对慈善的组织、行为，以及如何培育、扶持和监督慈善组织，促进中国慈善事业的真正大发展，作出了明确的法律规定。

    确立“大慈善”概念

    慈善法确立了“大慈善”格局，不仅将扶贫济困、扶老救孤、救灾救难列入其中，还将促进教科文卫体事业发展及保护环境的公益活动等有利于社会公共利益的活动都纳入进来，并在此基础上，将慈善活动定义为自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的公益活动。

    这样规定，既与国际上慈善事业发展的规律相适应，也为中国慈善事业开辟了广阔的发展空间，体现了面向未来、面向发展的立法精神。

    适度放开公募网募

    针对社会普遍关心的公开募捐和互联网募捐，与最初的草案相比，慈善法给予了一定程度的松绑。

    慈善法规定，依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。

    这一适当扩大公开募捐主体范围的举措，意味着少数慈善组织掌握公募权的局面将被打破。更多慈善组织将可以通过努力争取公募资质，平等地参与竞争。

    通过互联网发布募捐信息这一公募方式，获得了慈善法的认可。法律规定，在自己网站发布募捐信息的权利，不再受级别影响，而是对有公募资质的慈善组织放开。

    追责骗捐诈捐

    对近年来屡遭诟病的骗捐诈捐行为，慈善法坚决说“不”。

    慈善法规定，开展募捐活动，不得通过虚构事实等方式欺骗、诱导募捐对象实施捐赠。自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的，由公安机关依法查处。

    法律还规定，捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务。捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产，有下列情形之一的，慈善组织或者其他接受捐赠的人可以要求交付；捐赠人拒不交付的，慈善组织和其他接受捐赠的人可以依法向人民法院申请支付令或者提起诉讼。具体情形包括捐赠人通过广播、电视、报刊、互联网等媒体公开承诺捐赠的，以及捐赠财产用于扶贫济困、扶老救孤、救灾救难等慈善活动并签订书面捐赠协议的。

    受益人未按照协议使用慈善财产或者有其他严重违反协议情形的，慈善组织有权要求其改正；拒不改正的，慈善组织有权解除协议并要求受益人返还财产。

    激活慈善信托

    专章设立慈善信托是慈善法不容忽视的一大亮点。

    早在2001年，信托法就已经专章规定公益信托，但由于负责认证的“公益事业管理机构”一直未予明确，导致十多年来公益信托几乎没有办法被实现。

    慈善法明确慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。

    慈善信托的受托人，可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任。

    法律还规定，慈善信托的设立、信托财产的管理、信托当事人、信托的终止和清算等事项，本法未规定的，适用信托法的有关规定。

    通过慈善信托，可以让慈善人士更为省心、有效地运用资产、投身慈善。这对于激活爱心人士的热情、促进慈善事业发展，无疑将起到极大的推动作用。

    框定原则义务

    慈善法为慈善组织、民政部门框定了财产管理、信息公开等方面的原则、义务。

    法律规定，慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的，不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配。任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产。慈善组织的负责人和工作人员不得在其投资的企业兼职或者领取报酬。

    慈善组织应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十。

    信息公开也是慈善组织必须做好的一大工作。慈善法规定，慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。

    县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台及时向社会公开慈善信息并免费提供慈善信息发布服务；建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布；建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。

    保障志愿者合法权益

    慈善法规定，根据志愿者的要求，慈善组织应当无偿、如实出具志愿服务记录证明。慈善组织安排志愿者参与慈善服务，应当与志愿者的年龄、文化程度、技能和身体状况相适应。

    慈善组织应当为志愿者参与慈善服务提供必要条件，保障志愿者的合法权益。慈善组织安排志愿者参与可能发生人身危险的慈善服务前，应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险。

    实施税收优惠

    作为促进慈善事业发展的重要激励手段，税收优惠在慈善法中尤其受到瞩目。

    慈善法规定，慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠。

    自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。

    受益人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠。

    国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。

    基于税收法定原则，优惠的条件、税种、税率等具体规定，还需由专门税收法律作出进一步规定。

    “中国不乏关爱之心的道德基础，庞大的人口规模、快速积累的财富规模，再加上制度环境的不断优化，让我对慈善事业充满信心。”全国人大代表、中国人民大学教授郑功成表示，慈善法的颁布意味着中国慈善事业将进入黄金发展时代，而这部法律的制定就是开启中国慈善事业黄金时代大门的金钥匙。

    （文/本刊记者 彭东昱）