全国人大常委会办公厅研究室课题组
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立了新中国的国家政权制度，包括国体和政体，明确提出在我国实行人民代表大会制度，奠定了新中国初期国家根本政治制度的法律基础。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，正是在共同纲领基础上的进一步发展，对人民代表大会制度这一国家根本政治制度作出了系统全面的规定。值此共同纲领通过60周年之际，重温共同纲领关于我国实行人民代表大会制度的基本规定，领悟共和国开创者们关于国家体制构想的政治智慧，回顾1954年宪法对国家根本政治制度的传承发展，对于今天我们深刻认识和把握人民代表大会制度形成和发展的历史脉络，进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，具有重要启示意义。
一、共同纲领构建我国国家政权制度的历史背景
中国共产党领导人民在推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义反动统治的伟大斗争中，把马克思列宁主义基本原理同中国革命的具体实践相结合，对在中国建立新型人民民主政权进行了长期探索和实践。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的陕甘宁边区参议会到解放战争后期和建国初期各地的各界人民代表会议，都是党为实现人民民主而在政权组织形式上进行的探索和创造，形成了局部执政的初步经验。
1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中明确指出，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”《毛泽东选集》1991年版，第二卷，第677页。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”《毛泽东选集》1991年版，第三卷，第1057页。
革命的根本问题是国家政权问题。1948年后，各解放区陆续召开各级人民代表会议，建立起人民当家作主的政权机关。伴随着人民解放战争的捷报频传，新中国诞生的曙光已现。中国共产党审时度势，联合各革命力量，开始为新中国绘制蓝图。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”节口号，提议“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”《中华人民共和国开国文选》，中共中央文献研究室编，第4页。进入1949年，夺取全国胜利、建立新中国，被提上了中共中央的主要议事日程。为了阐明人民共和国的性质、国家的前途等根本问题，1949年6月毛泽东发表了《论人民民主专政》，明确指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”《毛泽东选集》1991年版，第四卷，第1480页。毛泽东的这篇著作，奠定了新政治协商会议和共同纲领的思想和政治基础。
1949年6月，新政治协商会议筹备会在北京召开第一次全体会议，确定了筹备会的主要任务，制定共同纲领草案是其中之一。周恩来担任第三小组组长，负责起草共同纲领。周恩来亲自执笔写了共同纲领初稿的全文，最初几稿的题目为《新民主主义纲领》，后改为《新民主主义的共同纲领》《建国以来周恩来文稿》第一册，中央文献出版社，第282—315页。。经过7次反复讨论和修改，其中包括先后到达北平的500多名政协代表分组讨论2次，第三小组讨论3次，筹备会常务委员会讨论2次，在广泛吸收各方面意见基础上拟出了共同纲领草案。《周恩来传》，中央文献出版社1998年版，第951页。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议隆重开幕。周恩来作了《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点》的报告。经过进一步讨论和修改，政协全体会议于9月29日一致通过共同纲领。
共同纲领是在中国共产党领导下，各民主党派、各人民团体和各族各界人民的代表共同制定的建国纲领，是全国人民在一定时期内共同的奋斗目标和统一行动的政治基础。共同纲领连同之前通过的中央人民政府组织法、中国人民政治协商会议组织法，在新中国国家政权制度建设和民主法制建设上，是具有开创和奠基意义的历史性文献。
二、共同纲领关于人民代表大会制度的主要规定
共同纲领是中国历史上第一个人民的建国大纲，对新中国的国家性质、政权体制、基本政策等重大问题作出了明确规定，因而是当时“全国人民的大宪章”刘少奇：《加强全国人民的革命大团结》（1949年9月21日），《刘少奇选集》上卷，第434页。，实际上“起了临时宪法的作用”刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），《刘少奇选集》下卷，第139页。。由于当时解放战争还没有结束，全国范围内的人民群众还没有充分组织起来，经济也需要一个恢复时期，尚不具备召开在普选基础上产生的全国人民代表大会的条件，只能采取由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的过渡办法。因此，共同纲领规定：“国家最高政权机关为全国人民代表大会。”“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。”“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”这样，共同纲领就在尚未制定宪法的情形下，对我国实行人民代表大会制度作出了在当时具有最高法律效力的明确规定，实际上成为奠定我国根本政治制度最早的法律渊源，是建国初期国家活动的基本准则。正如毛泽东在《全国政协一届二次会议上的讲话》所说的，“共同纲领必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”《毛泽东文集》第六卷，第77页。
共同纲领由一个序言和总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策七章构成，共60条、6000余字。共同纲领总结了中国人民过去一百多年来革命的经验，在新民主主义革命取得伟大胜利、中国人民由被压迫地位变成为新社会新国家主人的历史转折时刻，确定了中华人民共和国的国体和政体，规定了国家各方面的基本政策和基本制度，并对公民的基本权利和义务作出了明确规定。它以法律的形式回答了在推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义反动统治后的中国建立一个什么样的新国家和怎样建立一个新国家的重大问题，为新中国政权制度的建立和政权组织的活动奠定了坚实的法律基础。
共同纲领对我国人民代表大会制度作出了以下几个方面的基本规定。
一是确定我国的国体是人民民主专政。共同纲领第一条规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”这一国体决定了国家的根本性质和历史任务，人民代表大会制度是适应这一国体要求的最好的国家政权组织形式。
二是确立我国的政权制度是人民代表大会制度。共同纲领第十二条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”
共同纲领通过后，1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议通过了省各界人民代表会议组织通则、市各界人民代表会议组织通则、县各界人民代表会议组织通则，对地方政权机关建设做出了进一步规定：省级和市级各界人民代表会议休会期间，选举产生各界人民代表会议协商委员会；县各界人民代表会议休会期间，选举产生常务委员会，分别行使常设机构的职权。
三是确立国家政权机关实行民主集中制。共同纲领第十五条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”民主集中制既是民主的，又是集中的，是民主与集中的统一。“从人民选举代表、召开人民代表大会、选举人民政府直到由人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权的这一整个过程，都是行使国家政权的民主集中的过程”周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》（1949年9月22日），《周恩来选集》上卷，第369页。。“民主集中制原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。”董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》（1949年9月22日），《董必武选集》，第246页。
四是确立中央和地方关系的基本原则。共同纲领第十六条规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”
五是确立人民法制原则。共同纲领第十七条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”这是将1949年2月《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》精神，以国家根本法的形式确定下来，并在全国范围内予以贯彻实施。
六是确定各民族一律平等和实行民族区域自治。共同纲领第九条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”第五十条规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”
在筹备创建新中国的过程中，中共中央对国家结构形式问题进行了审慎的探讨。早在1922年，中国共产党第二次全国代表大会曾经根据苏联的经验，提出过建立中华联邦共和国的主张《中国共产党第二次全国大会宣言》提出：“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。参见《中国共产党第二次全国代表大会》，中共二大史料编纂委员会，中共党史出版社，第69页。，其后又多次重申过。1949年人民政协筹备期间，毛泽东曾就国家结构形式问题征求过当时担任中共中央统战部部长李维汉的意见。李维汉对这个问题作过深入的研究，他认为中国同苏联国情不同，中国各民族在中国共产党领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，不宜实行联邦制。中央同意这个意见。中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第10页。参见沙健孙主编：《中国共产党与新中国的创建》（1945—1949），中央文献出版社，第587—588页。1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一次全体会议召开前向政协代表所作的《关于人民政协的几个问题》的报告中提出：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。”在分析我国民族构成情况和近代统治当局民族政策之后，周恩来明确指出：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”《中华人民共和国开国文选》，中共中央文献研究室编，第238—239页。这个意见得到了政协代表的赞同。
三、1954年宪法对共同纲领关于人民代表大会制度规定的发展与完善
1954年9月第一届全国人民代表大会的召开和《中华人民共和国宪法》的制定，标志着我国人民代表大会制度在全国正式确立。1954年宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”这就表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度。“我们采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的。中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），《刘少奇选集》下卷，第156页。
1954年宪法以国家根本法的形式，对我国实行人民代表大会制度作出了系统的、全面的规定，把共同纲领中关于人民代表大会制度的基本精神传承下来并加以丰富发展。正如1954年宪法在序言中所指出的，“这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。”1954年宪法总结五年以来国家机关工作经验和各级各界人民代表会议的经验，对我们国家的政治制度作出了更加完备的规定。这种发展，主要表现在以下几个方面。
（一）在全国人民代表大会统一行使国家权力基础上合理划分国家最高立法权、最高行政权和最高司法权
共同纲领确定的国家政权制度是议行合一的董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》（1949年9月22日），《董必武选集》，第247页。，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。根据共同纲领和中央人民政府组织法的规定，中央人民政府既是国家最高立法机关，又是最高行政机关。中央人民政府委员会不但拥有除修改共同纲领和制定中央人民政府组织法之外的国家最高立法权，而且通过其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署分别拥有国家最高行政权和司法权，从而实行了国家立法、行政和司法权力的高度集中与统一。在这一制度安排下，中华人民共和国的最高行政机关是中央人民政府，国家最高行政领导人是中央人民政府主席。政务院只是“国家政务的最高执行机关”。作为中央人民政府机构之一，政务院必须接受主席的直接领导。中央人民政府组织法明确规定：政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。同样，最高人民法院和最高人民检察署也要在中央人民政府委员会和中央人民政府主席的领导下工作。
1954年宪法在人民代表大会统一行使国家权力前提下，对国家立法权、行政权和司法权进行了适度划分：
1．全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有广泛的权力。全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法，制定法律，监督宪法的实施；有权对国家重大事项作出决定；有权选举国家主席、副主席，决定国务院组成人员、国防委员会副主席和委员人选，选举最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，并对其选举和决定的人员有罢免权。全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，主持全国人大代表的选举，召集全国人大会议，拥有解释法律、制定法令、任免部分国家机构领导人员、决定重大事项等权力，并有权监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作。
2．中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。宪法赋予国务院广泛的行政职权，包括“领导武装力量的建设”。国务院总理人选由全国人民代表大会根据中华人民共和国主席的提名决定，国务院组成人员的人选由全国人民代表大会根据国务院总理的提名决定。国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。
3．最高人民法院和最高人民检察院不再属于中央人民政府的组织系统，实现了最高司法权与最高行政权的分立。宪法规定：人民法院独立进行审判，只服从法律。最高人民法院和最高人民检察院都对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。这些规定，为司法权的相对独立提供了宪法保障。
在1954年宪法框架下，地方政权体制依然在一定程度上保留了“议行合一”的色彩。地方各级人民代表大会不设常委会，实行人民委员会体制。“地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。”刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日在第一届全国人民代表大会第一次会议上的报告），《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月—1955年6月），法律出版社1956年版，第70页。地方组织法进一步规定，地方各级人民代表大会会议由本级人民委员会召集。这些规定，在一定程度上使人民委员会承担了地方行政机关和地方权力机关的双重角色。尽管地方组织法明确规定：省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会会议每年举行两次，乡、民族乡、镇的人民代表大会会议每三个月举行一次，地方各级人民委员会如果认为必要或者由五分之一的代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。但在实践中，人民委员会不召集，人民代表大会会议便不能召开。这就使得地方国家权力机关难以正常履行职能，其作用也无法得到正常发挥。这种不适应的状况，直到1979年7月通过修改宪法和制定新的地方组织法，确定县级以上地方各级人大设立常委会，才从法律上得到根本解决。
（二）明确国家主席的地位和职权并作出必要制约
在共同纲领确定的国家体制下，中央人民政府主席拥有很大的权力。第一，主持中央人民政府委员会的会议，并领导中央人民政府委员会的工作，无疑是这一时期国家最高权力机关和最高行政机关的领导人。第二，无论是共同纲领还是中央人民政府组织法，都没有关于罢免中央人民政府主席的条款。第三，对中央人民政府主席也没有任期规定。按照中央人民政府组织法的规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。董必武在作中央人民政府组织法草案说明时指出：“本法草案所规定的中央人民政府委员会的职权，各国宪法多规定为国家元首的职权。我们觉得本法草案的规定，更能充分表现民主的精神。”董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》（1949年9月22日），《董必武选集》，第247页。
1954年宪法设立中华人民共和国主席，赋予其相应的职权。宪法规定：中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国；统率全国武装力量，担任国防委员会主席。中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。但是，中华人民共和国主席不直接领导国家立法或行政，同时必须始终接受国家最高权力机关的制约。对此，刘少奇曾作过说明：“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。”刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），《刘少奇选集》下卷，第157页。
在权力制约上主要有：第一，全国人民代表大会选举产生并有权罢免中华人民共和国主席。第二，除了宪法第四十三条规定的国家主席有权在必要时召开最高国务会议，并将会议意见提交立法或行政机关讨论决定外，国家主席的权力都必须是根据全国人民代表大会的决定和全国人大常委会的决定来行使的。第三，尽管国务院总理人选由国家主席提名，但必须由全国人民代表大会决定；国务院总理产生后，直接对全国人民代表大会而非对国家主席负责。第四，宪法特别规定最高国务会议的决定必须经过最高国家权力及行政机关讨论通过。第五，宪法明确规定：中华人民共和国主席任期四年。
（三）进一步健全民族区域自治制度
依据共同纲领，1952年8月9日中央人民政府公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，规定各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。为了进一步强调民族团结，1954年宪法首先在序言中用一个自然段集中阐述民族问题，即：“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。在发扬各民族间的友爱互助、反对帝国主义、反对各民族内部的人民公敌、反对大民族主义和地方民族主义的基础上，我国的民族团结将继续加强。国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要，而在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点。”第三条规定：“中华人民共和国是统一的多民族国家。”“各民族一律平等。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”将这些内容放在总纲之中，突出强调了民族问题的重要性。同时，在国家机构一章中单列一节，对民族自治地方的自治机关作了较为详尽的规定，从代表名额、自治权限等方面，充分保障民族自治地区的自治机关行使自治权，帮助各少数民族发展经济、政治和文化建设事业。
此外，1954年宪法还扩大了人民的范围，规定了广泛的公民权利，并对民主集中制原则、中央与地方关系等人民代表大会制度的重要内容再次加以明确和充实。
从1949年共同纲领第一次在法律上确立人民代表大会制度为我国国家政权制度，到1954年第一届全国人民代表大会和新中国第一部宪法对人民代表大会制度的传承发展，短短五年时间，是我国根本政治制度在全国范围内形成和确立的一个关键时期，具有深远的历史意义。此后，我国的人民代表大会制度，尽管经历过曲折甚至严重破坏，但共同纲领奠定的、1954年宪法传承发展的人民代表大会制度的基本原则、理念和内涵，却一直保持顽强的生命力和深远的影响力，始终得到全国各族人民的拥护和支持。尤其是进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，党和国家把发展社会主义民主政治摆在突出的位置，人民代表大会制度在中国特色社会主义的伟大实践中发挥了极为重要的作用，彰显出巨大的创造活力和优越性。展望未来，我们在新的历史起点上继续前进，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，继承光荣传统，不断推动人民代表大会制度与时俱进，切实把人民代表大会制度坚持好、完善好。
