将境外非政府组织境内活动纳入法治轨道

4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议在北京闭幕后，全国人大常委会办公厅召开新闻发布会，有关方面负责人就本次会议表决通过的境外非政府组织境内活动管理法草案、关于深入开展法治宣传教育的决议草案回答记者提问。摄影/中新社记者盛佳鹏

    “从立法的内容看，我们努力做到科学立法，务实开放，为境外非政府组织来华活动提供更多的便利。”全国人大常委会法工委副主任张勇说。

    4月28日下午，十二届全国人大常委会第二十次会议以147票赞成、1票反对、1票弃权的表决结果，通过了境外非政府组织境内活动管理法。

    随后，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，全国人大常委会法工委和公安部有关负责人回答了中外记者提问，对外界关注的多个热点问题作出解读。

    立法是否意味着政策收紧？

    “这个完全没有必要担心。”张勇说，中国改革开放30多年来，在华开展活动的境外非政府组织从无到有，从少到多，据不完全统计，到现在有近万家境外非政府组织在华活动。应当说，绝大多数的境外非政府组织为促进中国人民和世界各国人民之间的交流、交往、合作，为推动中国这几十年改革开放事业和整个社会的进步作出了积极、有益的贡献。

    “中国对境外非政府组织来华开展友好的交流、交往、合作一直抱着积极、开放和欢迎的态度，这是不争的事实。”

    同时，张勇指出，毋庸讳言，的确有极少数的境外非政府组织企图或者已经做过了危害中国社会稳定和国家安全的事情。所以，将境外非政府组织在华的活动纳入法治轨道，这是中国推行全面依法治国，建设法治社会的必然要求。“相信这部法律的制定，一定能够使境外非政府组织在华的活动更加顺利、更加有序地开展，境外非政府组织的合法权益一定会在这部法律的规范引导之下得到更加充分、更加有力的保障。”

    全国人大常委会法工委社会法室巡视员郭林茂也表示，从开始立这部法律就有四个基本的判断：一是，我们充分肯定境外非政府组织在我国改革开放过程中所发挥的积极作用；二是，我们欢迎和支持所有的境外非政府组织到中国来进行友好的交流与合作；三是，任何境外非政府组织到中国来，只要进行友好的交流与合作，按照中国的法律办事，所有的权利都要依法进行保障，我们会为你提供一切便利；四是，如果有极少数境外非政府组织、打着交流合作的旗号，来搞违法甚至犯罪活动，我们公安部门确实要进行制止，甚至要进行惩处。

    所以，“我们对境外非政府组织是欢迎的，我们的大门是敞开的。”郭林茂说。

    哪些活动是损害中国利益的？

    对于有记者提出的，什么叫损害中国的利益？做关于中国人权问题工作的组织是否可以在中国当NGO（非政府组织）？

    郭林茂表示，各国法律大多对损害本国利益作出了规定。比如，法国法律规定，任何社会团体，其宗旨不得破坏法国领土完整，不得反对共和国政体，不得违反法律和社会风俗，否则不予批准成立。“所以说什么叫国家利益，那就是国家的领土完整、国家政权的维护及广大人民群众的利益。”具体什么样的情形构成损害，郭林茂说，中国的刑法、治安管理处罚法等，都有具体的规定。

    “境外非政府组织到中国来我们是欢迎的。”郭林茂强调，境外非政府组织的活动范围，法律确定了经济、教育、科学、卫生、文化、体育等领域和济困救灾等方面，这是根据这么多年大部分到中国来的境外非政府组织所从事的工作特点而列出来的。但是法条后面还有一个“等”字，至于境外关于人权的非政府组织可不可以到中国来，他表示，当然可以。“我们欢迎和支持所有的境外非政府组织到中国开展友好的交流与合作，我们给提供便利，对这些组织的权利依法进行保障。但是对违法的行为肯定要依法惩处。”郭林茂说，只要境外非政府组织遵守中国的法律，是可以安心在中国开展活动的。

    为什么由公安机关负责登记？

    通过后的法律规定，公安机关负责境外非政府组织代表机构的登记、年度检查，境外非政府组织临时活动的备案，对境外非政府组织及其代表机构的违法行为进行查处。

    从法律草案向社会公开征求意见开始，外界一直关注一个问题：为什么中国的社会组织是由民政部门来注册登记，而境外非政府组织由公安机关登记注册？

    对此，郭林茂谈了三个原因：第一，任何国家对境外非政府组织的管理都有不同的管理体制。如法国的法律规定，国外非政府组织到法国进行活动，应当向所在地的警察局提出申请，经过法国内政部的批准。他认为，中国的管理体制有中国的特点，也符合中国的国情。

    第二，中国的公安机关有维护国家安全、维护社会秩序、制止和惩治违法犯罪行为的职责。同时，中国公安机关还有管理户籍、国籍、出入境和外国人在华活动有关事务的管理职责。郭林茂表示，公安机关在管理外国组织机构及其人员在中国的活动方面，有着丰富的经验。“制定境外非政府组织境内活动管理法，把相关权力交给公安机关，有利于公安机关为境外非政府组织在华活动提供更加便捷的服务。”

    第三，公安机关在监督、管理、服务境外非政府组织的过程中必须依法行政。郭林茂说，境外非政府组织境内活动管理法虽然赋予了公安机关三个权力，即约谈、停止临时活动、宣布不受欢迎的名单，但也规定了实施的前提条件，就是只有当发现涉嫌违法行为的时候，公安机关才能采取相关措施。另外，法律责任中也规定，公安机关及有关部门在监督管理的过程中，不履职或者徇私舞弊、滥用职权都要承担法律责任。

    “我们制定这部法律，不是禁止和限制境外非政府组织在中国进行活动。”郭林茂通过上述解释化解疑问。

    境外非政府组织能否设立分支机构、发展会员和募捐？

    境外非政府组织境内活动管理法规定，境外非政府组织不得在中国境内设立分支机构，国务院另有规定的除外。

    郭林茂表示，草案二审稿规定了境外非政府组织在中国只能设一个代表机构。后来通过修改完善，变更规定为，境外非政府组织设多少代表机构不再受限制，只是根据其业务范围、活动地域及开展活动的需要，设若干个都行。“既然代表机构放开了，分支机构就没有必要存在。”

    但为什么对国务院另有规定的除外？郭林茂说，这是因为原来有一些国外的自然科学的学术机构、学术单位曾经在中国设立分会，对这些已经设立的分会仍继续认可。

    郭林茂进一步表示，境外非政府组织到中国来是做有利于公益事业发展的事情的，不是拉队伍的，没有必要在这里发展会员。同时，中国的社会组织之所以能在中国发展会员，是因为他们是中国的法人，境外非政府组织在中国不具备法人资格，开展临时活动的也是短期活动，活动完就走了，发展会员不符合中国的法律规定。

    另外，对于外界关注的境外非政府组织能否募捐的问题，郭林茂说，慈善法规定，只有慈善组织才能有资格进行募捐。慈善组织进行募捐必须取得民政部门发的公开募捐资格。境外非政府组织的代表机构不是法人，境外非政府组织开展的临时活动都是短期活动，因此不符合慈善法关于募捐的规定，不得进行募捐。

    法律实施还有哪些准备工作？

    境外非政府组织境内活动管理法将于2017年1月1日起施行。

    “法律预留了十分充分的实施准备期。”张勇说，之所以规定实施的准备期，一方面是为了方便众多的境外非政府组织有足够多的时间去了解、熟悉这部法律的内容，知道自己的权利和义务；另一方面，也促使负责这部法律实施的有关机关，包括登记管理机关、业务主管单位以及其他有关部门，在这段时间把相关的具体实施细则制定得更加细致周全，同时，也需要培训相关的工作人员，让他们更好地熟悉相关的业务，提供更好的服务，从而确保这部法律能够取得比较好的实施效果。

    对于境外非政府组织关心的申请设立代表机构和开展临时活动需要哪些具体程序和办法的问题，公安部境外非政府组织管理办公室负责人郝云宏回应称，公安部会抓紧研究出台一套办法，在法律实施之前的适当时间通过网站对外发布，提供指引。还将会同有关部门认真研究、制定和发布境外非政府组织设立代表机构的一套办事指南和在境内活动的领域、项目目录以及业务主管单位名录。

    通过的法律确定了境外非政府组织的活动范围，明确可以在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面开展有利于公益事业发展的活动。

    境外非政府组织担心，活动范围是否仅限于确定的这些领域。郝云宏表示，法律规定中还有一个“等”字，境外非政府组织活动的领域很宽泛，很多活动都会合理地安排在后续出台的有关的名录当中。

    “近几年来，依照中国的基金会管理条例等有关法律法规，已经依法登记的代表机构的合法权益应当受到法律的保护。”郝云宏说，“随着境外非政府组织境内活动管理法的颁布和实施，我们还会围绕便利和服务，同民政部门、工商行政管理等有关部门积极研究过渡政策，

    在法律生效前这段时间，保证他们的活动继续开展。法律实施以后，只要他们依照法律规定补充有关的材料，我们会继续作依法登记。”

    （文／本刊记者 张维炜）